农村合作金融组织内部审计监管机制建设研究

◎陈美华

农村合作金融组织最早出现于上世纪五十年代，其设立的目的在于为农民群体提供资金互助服务，缓解农村经济发展和农业生产的融资压力。纵观农村合作金融组织发展和演变历程，共经历了政府主导、市场内生、资金互助三个发展阶段，其主要发放小额、短期、低利率的信用贷款，因而受到广大农民的欢迎，其对于农村地区发展来说具有重要意义。随着农村合作金融组织的转型升级和商业化改革的实施，农村合作金融组织逐渐实现了产权制度的多元化和组织形式的多样化，尤其是2012年以来，我国农村合作金融组织的商业化色彩更为浓厚，传统的正规农村合作金融合作组织被颠覆。为适应新形势发展的需要，一方面，应进一步推进农村合作金融机构改革，另一方面，也应注重对农村合作金融组织的内部审计与外部监管，促进合作金融组织的规范化运行。

一、农村合作金融组织内部审计监管机制建设的必要性

按照我国《内部审计准则》的要求，内部审计是一种客观的、监督评价活动，通过对组织内部经营活动等的合法性和有效性进行评价，进而发挥其规范和监督作用。内部审计监管机制则是为了改善组织的运营，通过建立一系列规范化的管理与控制方法，来帮助农村合作金融组织实现自身发展目标。可以说，无论从金融组织自身的发展方面来看，还是从内部审计的作用和意义方面来看，农村合作金融组织内部审计监管机制建设都是十分必要的。

首先，当前农村合作金融组织内控管理十分薄弱。主要表现为互助资金管理不规范、贷款资金风险管理滞后、内部治理机制不健全，这些问题在一些新型农村合作金融组织普遍存在。例如，互助资金是农村合作金融组织的主要资金来源，农村合作金融组织通常会将互助资金存放于内部人员的个人账户上，这就加大了个人携款潜逃的风险［1］。此外，农村合作金融组织在档案管理、合同管理、贷款审批等各环节的管理上并不规范，组织管理人员风险意识不强，因而也会给组织内部带来一定的损失。因此，鉴于农村合作金融组织内部管理的薄弱，应加强其内部审计监管机制的建设，惟其如此，才能有效降低风险发生的可能性，进而促进农村合作金融组织的健康有序发展。

其次，内部审计监管机制建设对金融组织意义重大。加强内部审计监管机制建设有利于完善内部审计体系，发挥内部审计的监管作用。同时，注重内部审计的规范化和科学化实施，有助于促进农村合作金融组织管理目标的实现，作为其内部管理的一个重要构成部分，既能够为组织建设与发展服务，还能够为组织提供有价值的信息，提高组织的运行效率。从长远来看，加强内部审计是顺应新型农村合作金融组织发展需要的，同时也是符合农村合作金融组织特点的，由于合作组织多是农村自发形成的，具有互助合作性质和市场性特征，但同时也具有较强的风险性，尤其是在商业化转型的关键时期，建立健全内审机制的重要性更为突出。

再次，现有的内部审计的思路和重点均应有所转变。随着近年来农村经济的发展壮大和农村金融机构规模和效益的增加，各地方政府领导对金融组织的内部审计工作的重视程度也有所改观。同时，农村金融改革的推行，原有的内审工作也要做出改变。如，内审工作在注重真实性、合法性的同时，还应注重效益性。内审工作的开展要建立一套管理、制度、技术、方法等体系，惟其如此，才能更好的体现审计的价值。现有的内部审计工作不仅要注重结果，还要注重过程，不仅注重内部评价，还要兼顾风险评估。因此，加强农村合作金融组织内部审计监管机制建设实为必然。

二、农村合作金融组织内部审计监管机制建设的不利因素

目前，困扰农村合作金融组织内部审计工作开展的主要原因在于缺乏必要的内部审计部门和财务监督机制。现有的内部审计监管机制控制乏力，激励和约束作用受限，内审过程控制欠规范，内审人员整体素质需提升。

首先，内部审计机制控制乏力。农村合作金融组织在管理上缺乏一定的规范性，对于内部审计机制建设缺乏高度重视，内部审计人员的工作积极性不高，这些都是内部审计机制建设乏力的具体表现。由于缺少科学的激励措施和考评办法，考核结果与审计人员的薪资和晋升等缺乏直接联系，这在一定程度上影响了审计人员的积极性［2］。个别组织的内审工作流于形式，或是责任主体不明晰，即使查出问题，也很难寻根究源。

其次，内部审计过程管理松散。农村合作金融组织内部审计在过程实施中依然存在许多不规范的问题，如在准备阶段，没有做好全面的计划，包括审计项目的可行性，审计工作的操作性，风险评估的方法，都缺乏全面的考虑。在审计实施阶段，存在取证不齐全，定性不准确的问题。在审计结束后，对审计中发现的问题责任追求不到位，缺乏整改落实环节，严重制约了审计工作的效能。

再次，农村合作金融组织内部审计工作人员素质需提高。审计工作人员是内审工作实施和开展的执行者，其工作态度和工作能力都会对审计结果产生一定的影响。当前，农村合作金融组织中审计工作人员知识结构不尽合理，且随着审计工作的转型，审计方法的更新，原来的审计工作人员已经不能满足新形势的需要。从管理层面来看，农村合作金融组织的内部审计人员安排具有一定的随意性，且对知识结构与工作能力等要素的要求并不十分严格，这也就造成了内审人员整体素质不高的局面。

由上可知，农村合作金融组织内部审计监管机制建设面临诸多不利因素，为适应新时代发展的需求，一方面，我们应针对上述问题，健全管理机制、规范管理过程、提高审计人员素质。另一方面，我们也应在结合我国国情的基础上借鉴和吸收国外的先进经验和做法。

三、发达国家农村合作金融组织内部审计及监管的经验借鉴

国外农村合作金融发展已经有百年历史，且积累了许多成功的经验和做法。当前，在推进我国农村合作金融组织转型的关键时期，应考虑借鉴美、德、日等发达国家的金融组织内部审计和监管经验，进而推进金融组织内部审计的规范运行。

第一，注重法律的规范作用。农村合作金融组织要形成严格的内部审计文化和氛围，从外部性因素来看，法律的约束是必不可少的。许多发达国家均是通过立法来规范金融组织的有序发展，例如，美国政府颁布的《农业贷款法》（1916）和《合作社销售法》（1926），日本的《农业协同组织法》（1947），通过立法，一方面有助于规范农业合作金融组织的发展，另一方面，也有助于为农村合作金融组织的健康发展提供支持和保障，明确其合法性地位，赋予其合法权益。

第二，注重政府的支持引导。政府在农村合作金融组织建设与发展中应扮演十分重要的角色，从发达国家的经验来看，各国政府都比较重视扶持农村合作金融组织发展，以市场规律为基础，辅以经济、法律手段进行调控。如美国、日本等成立了专门的机构负责管理合作金融组织的各项事务，包括资金支持、技术指导、人员培训等服务。此外，还会制定一些优惠政策鼓励其发展。

第三，注重组织结构的规范化。规范的组织结构是农村合作金融组织内部审计监管机制建设的重要保障，当前，各国的农村合作金融体系一般由三个级别构成，分为最高层、中间层和基层组织［3］，其中，最高层具有一定的官方性质，中间层和基层组织具有民间合作性质。这种三级组织结构的设置有利于政府对金融合作组织的引导和控制，同时也有助于推动合作金融组织的市场化运行和系统化发展。这对于改善当前我国农村合作金融组织的分散化现状有一定的启示意义。

第四，注重内部管理的全面化。发达国家为加强金融体系建设，建立了严格的内部管理制度，并将其与存款保险制度、紧急救援制度共同形成三级保护网。同时，各国还比较重视金融行业协会的监管作用，美国的信用社协会多达十几个，各司其职，并统一在信用社联合协会下进行自律管理，其主要职责在于制定行为规范，向农村合作金融组织提供服务等。再如，德国农村合作金融协会还会向金融组织提供审计服务，或是有一些区域性的审计协会，发挥审计功能，职责在于检查农村合作金融组织是否按照法规从事经营活动，这些行业组织具有一定的自律性和互助性，同时在农村合作金融组织审计与监管活动中均发挥了重要作用。

四、农村合作金融组织内部审计监管机制建设的对策

鉴于我国当前农村合作金融组织内部审计工作发展的需要和当前管理中存在的诸多不规范问题，我们应进一步完善农村合作金融组织内部审计监管机制建设，为此，在借鉴和吸收国外发达国家的管理经验的同时，也应考虑我国农村经济社会发展的特殊情况，建立科学、合理的审计监管机制。具体建议如下：

（一）增强审计机制的控制作用

农村合作金融组织内部审计监管机制的作用不明显，其主要表现就是审计机制的控制作用不强，为此，有必要增强审计机制的控制作用，这种控制作用具体可表现为激励、约束、沟通三方面。

首先，建立激励机制，发挥内部审计的激励作用。将农村合作金融组织审计人员的薪酬福利所得与工作质量挂钩，并制定相应的评价标准和依据，对于审计人员高效率的审计工作给予相应的奖励措施，如薪酬分配、职务晋升等，进而增强审计人员参与审计工作，履行审计职责的积极性。

其次，建立约束机制，发挥内部审计的约束作用。考核审计人员的工作质量，考虑审计工作的内容，难易程度，复杂程度等，在保障审计人员切身利益的同时也要规范其审计行为，培养审计人员的责任意识和规范意识，通过约束机制让审计人员全身心投入到审计工作之中。健全审计制度以确保审计人员在工作中有章可循，进而对审计质量科学把控，具体来说，约束机制的建立应包含一整套的规定与方法，从计划到实施，再到追踪、考核，都应有明确的规定。

再次，建立沟通机制，发挥内部审计的反馈作用。审计信息的传达与沟通同样是审计工作的重要环节，也是农村合作金融组织内部审计监管机制建设的重要内容之一。当前，我国农村合作金融组织正处于深化改革阶段，同时受法理结构不合理的影响，合作金融组织要增强行业自律，并能够及时发现问题，及时做出改变和调整。从这个意义上讲，在审计监管机制建设中，要注重收集反馈信息。

除上述机制建设外，各地区还应结合自身实际，有效识别和化解风险。在农村合作金融组织管理上，既要严格准入制度，对合作金融组织进行严格的资格认定，或开展试点活动；还要建立日常监督管理制度，信息披露和社会监督机制以及市场退出机制。

（二）提高行业监管的专业水平

借鉴发达国家的经验做法，农村合作金融组织内部审计监督机制建设中应注重发挥行业组织的自律管理作用，同时，结合我国国情，应重点考虑如下方面：

首先，提高我国金融监管机构的监管能力。当前，我国实行“一行三会”的监管格局，银监会作为农村合作金融组织的监管主体，应肩负主要职责［4］。当前，农村合作金融组织的监督管理向正规化方向发展，监管的有效性备受关注。那么，如何提高监管的有效性呢？这就必然要考虑监管机构的监管能力，由于我国农村合作金融组织数量多且分散，因而在管理上既要有高素质的监管队伍，更要有科学的、现代化的监管方法和手段。

其次，提高行业协会的自律监管水平。农村合作金融组织内部审计与监管，不能仅依靠外部的监督与管理，更要不断提升自身的内部控制能力和水平。而要实现这一目标，应进一步加强组织机构建设和行业规章制度建设，行业协会也应认识到自身的职责，规范农业合作金融组织的审计行为，发挥其监管作用，提升合作金融组织的自律性。

此外，为提高行业监管的专业水平，一方面，农村合作金融组织要加强对内部审计工作的重视，促进审计活动各环节的规范运行，同时，注重审计结果的反馈和改进；另一方面，农村合作金融组织要不断提升内部审计能力，加强审计工作计划的制定、审计流程的优化、审计方法的创新、审计反馈渠道的多样化等，如此，才能有效保障农村合作金融组织内部审计监管机制建设的有效性。

（三）提升审计人员的履职能力

有效的人力资源控制是农村合作金融组织内部审计监管机制建设的重要构成部分，也是重要保障。农村合作金融组织内部审计工作的开展，其中一个重要的限制因素就是人力资源因素，尤其是审计人员的工作能力问题。为改变这一现状，应增强内部审计人员的综合素质和能力。

首先，注重内部审计人员的选拔。审计人员的选拔要有明确的标准，根据划定的标准选拔专业的审计人员。在选拔过程中，应注重如下要素：其一，工作态度。内部审计人员要具有严格的审计态度和责任意识，认识到审计工作的严肃性，并能够将这种态度认知转化为规范的行为；其二，工作能力。内部审计人员的工作能力表现为掌握先进的技术，熟练选择和运用审计方法，主动搜集信息反馈，较强的沟通能力和执行力等；其三，风险意识。农村合作金融组织内部审计人员要有一定的风险意识，并对金融风险有足够的了解，在工作中随时保持警惕，一旦发现问题能够及时反馈并做出应对方案。

其次，完善内部审计人员的管理。内部审计人员的科学管理是保持高质量审计的保障，为此，应制定完善的人力资源管理办法。农村合作金融组织要与时俱进，要不断创新，因而，在人力资源队伍建设上也应遵照这一标尺。具体来说，在管理过程中，应注意如下几点：其一，锻造审计队伍。内部审计队伍的建设要通过培训等方式来实现，制定与现代审计理念和方法相符合的培训计划，促使审计人员始终保持严谨、规范的工作状态；其二，提升审计能力。当前很多农村合作金融组织的内部审计人员为农民，业务素质和管理知识有限，为此，应不断提升审计人员的审计能力，政府机构等也应肩负起审计人员的培养责任，为其提供指导和帮助，如通过职业教育和后续培训的方式来实现。

综上所述，农村合作金融组织内部审计监管机制建设对于保障农村合作金融组织的健康、有序运行具有重要意义，而要实现这一目标，应从多方面入手，不断增强审计机制的控制作用，提高行业监管的专业水平，提升审计人员的履职能力。从农村合作金融组织角度来讲，应树立严格的审计观念、规范审计流程、注重审计结果的反馈和整改；从政府和行业组织角度讲，也应积极发挥各自的引导和监管作用，推动农村合作金融组织的自律管理。