抗日战争前广东省的界线纠纷与地政管理

李 丹

从清末“新政”中央权力试图延伸至基层开始，至南京国民政府20世纪30年代所掀起的乡村建设运动，伴随这一系列进程而至的正是基层政权不断从县伸展到区、乡、镇、村，使各级基层政权不论在政治、文化或经济等各方面，都发生了巨大变化。正是民国时期在大规模划分县区划、发展县建设事业过程中，界线纠纷频频发生，此类纠纷关涉地方人事、经济教育资源等问题而显得格外复杂。广东省在民国18-25年（1929－1936）间陈济棠统治下经济获得高速发展，各县为争夺经济发展所需之资源，促使县界纠纷问题愈演愈烈，甚至深刻影响到地方政治格局。总体上，目前学术界虽已有少量研究成果关注民国时期的省县界纠纷,但对民国广东省的省县界纠纷少有论及，关注不够。本文使用广东省档案馆所藏民国档案，试对抗战前的广东县界纠纷问题作一探讨。

一、南京国民政府的界线管理

南京国民政府统治初期，县界混乱与测绘事务发展缓慢，是全国性县界纠纷问题普遍产生的重要因素，同时也推动了南京国民政府的行政区划建设。

20世纪20年代末至30年代初，各省县政区不齐、县界混乱等情况已比较严重：各省“插花地”较多；各县区域畸形且大小不一，县行政区域边界处多有犬牙交错之地，界线曲折而极易混淆；再者各县多有区域过大之现象，于治理上极为不便；且由于没有勘定精密的行政区域边界，大量行政边界以习惯线方式存在，这些习惯线含混不清，易致生纠纷。以上区域不整齐、界线不清之种种情况导致诸多问题产生：首先致使行政管理混乱，使人口、赋税、田亩的统计无从进行，影响政府治理；同时也给国民党所推行的地方自治带来诸多不便：地方自治展开的首要工作便是确定自治区域，自治区域不明确窒碍自治工作的进行；再者从经济角度看，区域之不整齐，界线混乱也将导致国家税收的大量流失，地方经济亦受极大影响；第三，政区不整齐，界线混乱，纠纷易起，影响地区团结及社会稳定，界线纠纷成为影响社会稳定的重要问题。

由此南京国民政府加强了对界线的管理，主要措施有：

（1）颁布《省市县勘界条例》，订立勘界标准。内政部在处理界线纠纷过程中苦于没有一定标准，争界双方争论不休，莫衷一是，遂依据“土地天然形势及行政管理之便利，与其他事实问题”，于民国19年（1930）5月制定了勘界的统一标准《省市县勘界条例》（以下简称《条例》），后经行政院令准于同年6月颁布。[1]此《省市县勘界条例》主要意图是针对出现问题而必须进行重定界线的县行政区域边界，并未打算进行全国性的勘界。《条例》共有十二款，为简单的区域划分标准和程序规定，划分标准比较概括，于具体细节并无规定。可能是各省情况各有不同，具体细节交由各省自己订立。

（2）颁布《县行政区域整理大纲》，对县行政区域进行整理。民国20年（1931）内政部根据各省勘界提案，制定《县行政区域整理大纲》，作为《条例》的补充办法，于同年4月间经行政院第18次国务会议议决通过，对于《条例》中九种需要重定界线的情况确定了四条简单指导原则，以及部分程序规定。[2]此后中央政府再未颁发类似的条例，而这两份条例也算一直指导着各省县行政区域整理、勘界工作。

全国各省于是展开县行政区划整理工作，如改定旧有的行政区域名称，厘定旧行政区域界限，设立新县治，划清省县与县之间行政界线等，其中河南、河北、浙江、湖北等省份县行政区域整理成果较突出。

（3）实行土地测量。南京国民政府一边着手解决现存界线混乱问题，一边展开土地测量。民国18年（1929）国民党三届2次中央会议议决案责成参谋本部办理边疆测量，成立陆地测量总局，各省也成立了陆地测量局。参谋本部首先进行首都和江宁地带的土地测量，并开始整理各省陆军测量机关，将原来控制不严的各省陆军测量局归并总局，以便进行全国测量。民国20年陆地测量总局内部设立航测队，为近现代航空测量开端，其后陆陆续续编制出多种新地图。全国测量总局更于民国25年订立《完成全国军用、地籍图测量计划纲要》，陆地测量与航空测量同时进行，计划对全国土地进行测量，完成全国地籍图与国防军事及国民经济建设所需要之种种地图。

民国期间，南京国民政府加强了行政区划和加快对全国土地的测量，但是后期战事频繁，南京国民政府完成全国性的地籍测量计划最终并未实现。

二、国民广东省的界线纠纷概况

民国18-25年（1929-1936），广东省处于陈济棠治下，大力发展政治经济试图与中央抗衡，全省经济获得高速发展，各县为争取经济发展竞相进行各种建设事业，使得县界纠纷问题一时猛增。因此，广东县政建设及县界纠纷高潮既具有民国建立以后县政建设运动及县界纠纷的普遍特征，又有广东地方政权与中央政权对立与调和背景下的鲜明特征。

民国18年（1929），广东省开始有计划地进行物质建设规划，以政府干预经济建设，重点进行间接生产，为社会经济发展提供良好条件。民国21年又制定《广东省三年施政计划大纲》。《大纲》主要强调物质、精神建设平衡发展，城市、乡村兼顾的原则，一切经济措施力求特别注意改良农工生活及增进其利益之原则；并计划整理财政与吏治，进行乡村、城市政治、经济、教育、救济、交通事业建设，以经济建设为重。[3]以上可见广东省从始至终其较为关注乡村的经济发展与交通建设。虽然《广东省三年施政计划大纲》并未得以全部实现，但陈济棠政府一直坚持按该《大纲》加强广东建设，三年施政计划实后仍取得不少成就。就广东省公路建设而言，民国18年时，广东全省公路已建成近8000公里，其区域内公路密度只雄居全国第二。[4]至民国21年底，公路就已筑成10612.81公里,位居全国首位，还占全国已筑公路总里数将近1/6。[5]民国22年时，粤省已通车公路线有11244公里，名列全国首位。[6]据民国25年11月广东公路处统计，全省公路已建成14518公里，长度与密度均居全国首位。[7]在各项建设事业中公路线修筑的成就实最为突出。

此外，广东省内县区域界线也存在较多问题。如插花地情形严重，其形成可溯及在明代厘定各县疆界时，以各县田赋多寡不均而将某县田赋交与另一县征收，由此形成地在一县，田赋、诉讼、教育、治安诸端却属另一县的状况。广东省的插花地主要集中在顺德、东莞、南海等地，信宜县也有郁南、云浮等县的插花地。

随着广东省县自治的推行及经济发展措施的开展，一方面随着地方自治，田亩、警察、户籍等事项的推行，另一方面由于公路、工厂等近代经济事业的进行，土地日益重要，人们要求界线明确划分的意识逐渐增强。20世纪二三十年代，广东全省的各类界线纠纷日益增多，乡界纠纷、县界纠纷、省界纠纷时有发生，其中又以县界纠纷最为突出。据当时档案、报刊等资料显示，这一时期广东一省的县界纠纷不下50起，纠纷发生密集且不绝于缕，多数纠纷至1949年前仍悬而未决，其声势颇紧。广东省县界纠纷有省内县与县界线纠纷、省内县与市界线纠纷、本省与邻省县界纠纷。其中省内县与市界线纠纷寥寥，目前所见仅有民国24年广州市与番禺县之间的纠纷。本省与邻省县界纠纷主要是广东省与广西省、福建省、湖南省交界处的县界纠纷：如广东省钦县与广西省邕宁县争那陈墟而产生的县界纠纷案；广东省封川县与广西省苍梧县争木双墟而产生的县界纠纷案；广东省开建县与广西省怀集县之间的县界纠纷案；广东蕉岭六区上九乡与福建武平县之间的县界纠纷案；民国27-37年广东连平县与湖南临武县之间的争界纠纷。

当时省内县界纠纷较多，其发生的原因主要有：（1）争田亩利益，当时广东省勘界委员会就曾称此类县界纠纷甚多。如民国25年（1936）勘界委员会勘定高要、高明的县界纠纷案，新会、鹤山，因鹤山县某区某乡“越界”到新会某乡征收更谷而发生的县界纠纷案。（2）争墟场利益。如吴川、茂名争梅菉墟场，东莞、宝安争观澜墟墟场，番禺、从化争狮前市，其中最具代表性的是吴川、茂名争梅菉县界纠纷。梅菉原来吴川、茂名接壤处的小墟场，随着墟场贸易繁盛，两县人民不断前来居住，地域也不断向周围拓展并与周围繁茂村乡联为一体，发展成为一个商业较为发达的大区域。此梅菉一域本在吴川、茂名地域上拓展而成，双方各占一部分，界线错杂不清，以致发生界线纠纷。（3）争矿产利益。如三水、花县争鸟石岩纠纷。（4）因公路利益，如连平与和平之争，番禺与从化之争，罗定与郁南之争。（5）因行政管辖不明。各县在行使区域管辖时亦产生诸多县界纠纷，如番禺县与广州市毗连，界线混乱，早先就因办理地方自治事宜而发生管辖争议。广州市与番禺、南海交界处也因此出现警察管辖范围混乱等问题，甚至，民国23年居然发生省会公安局与番禺县争管大沙头事件。此五类纠纷中，以因办理地方自治下的田亩征税、户口统计、警察管理等各种事宜及因争夺公路利益和墟场利益而起者为数最多，反映各县县界混乱，导致地方在发展过程中凸显的利益分配矛盾。

三、民国广东省地政管理概况

民国广东省基本接受南京国民政府在县政建设方面的许多举措，在具体建设措施上也与中央同步，在许多具体法规上仍实行南京国民政府颁布的各种县政法规或参照实行，如参照《省市县勘界条例》、《县行政区域整理大纲》进行勘界及整理县行政区域。但在县政事务上，一方面采纳中央的县政条例，一方面拒绝中央内政部对广东省内县政事务的管理。广东省的县行政区划建设同样集中在县行政区域的整理，诸如清理插花地等事项；以及对行政区域边界即县界的勘定与管理；进行土地测量等。

首先整理县行政区域，清理插花地。从南京国民政府颁布《县组织法》、《县组织实行法》至民国20年（1931）5月反蒋派在广州成立国民政府后，广东省所奉行的地方自治条例，基本不脱离民国17年颁布的《县组织法》的规划，以县—区—乡镇为自治单位。但是要推行自治，首先就是要划分好自治区域，自治区域范围不确定将窒碍自治工作的推行。为此，广东省政府一面命令下属各县从速划分县、乡镇自治区域，一面命其将划分好的区域绘制成地图上呈。民国21年南京中央政府内政部向广东省民政厅下发《省市县勘界条例》与《县行政区域整理办法大纲》，广东省民政厅又命各县查明各县界划情形，并绘具图说上呈。拟在各县上呈图说之后进行区域整理。但是真正认真执行这项工作的县份并不多，正如民国23年，省民政厅在派出自治协助员到琼属各县催办地方自治事宜时才发现，由于没有进行划界，琼属各县仍有大量区界纠纷发生。对此，省民政厅订定《各县自治区域图绘制办法大纲》下发各县，再次催促其将区划工作遵章办理。

除对自治区域进行划分外，广东省也着手进行插花地的整理。广东省内的插花地主要集中在顺德、东莞、南海等地，其形成可溯及至明代厘定各县疆界时，以各县田赋多寡不均而将某县田赋交与另一县征收，由此形成地在一县，田赋、诉讼、教育、治安诸端却属另一县的状况。中区绥靖委员香翰屏与西北区绥靖委员李汉魂由此在民国22年广东全省各县市会议上提议整理广东省各县插花地，并拟定办法由省民政厅令各县将属内插花地分别查明，绘具图说呈复，再由省民政厅审查并派巡查与测量员会县履勘，最后由省政府核定判决将插花地划归所在地管辖。但是对此命令，各县都不甚积极，一年之后仍未有县将插花地图上呈。

其次为设立专门机构管理县界。广东省在行政区域划分与插花地清理等方面业绩乏善可陈，对界线纠纷的处理以及土地测量的进行则稍有起色。20世纪20年代末，广东省就已发生多起县界纠纷案，如番禺、从化两县互争狮前市，郁南、罗定互争塔脚等处，连平、翁源互争贵塘墟等案。省民政厅审议是以为划疆分治，本无明显界线，所根据的多是各县图志，各县图志每每因个人修撰者意见及能力而有出入，经界争执发生时根本不足以据，于是强调要定一处理办法。此外，省民政厅还认为应在争执大量发生之前厘定界线免除永久纠纷，因此这才有《广东省各县境界厘定办法》的出台。民国19年省民政厅也将内政部颁发的《省市县勘界条例》下发到各县，要求遵照办理。省、县每日公文不断，在情况未紧急时总是先办理重要事项，全面性勘定界线工作不仅十分琐碎，且技术性高，采购设备等所需资金又投入颇多，各县并未认真奉行勘界指令。广东省政府也未将其视为重要，省民政厅此时除单独处理几例县界纠纷案例外，并未对全省进行勘界以厘定界线，因此勘界事务最初未有较大成果。

但随着30年代以后广东省各县、区、乡及广东省县与邻省县有关界线争执而产生的纠纷越来越多，这些纠纷已成为严重的社会问题，致使广东省政府不得不将处理勘定界线一事列为要务。省政府为此还专门设置了处理机构，同时加快了对土地进行勘丈测量的各项举措。在界线纠纷剧增的30年代中期，省政府成立了广东省市县勘界委员会专门处理县界纠纷案件。广东省市县勘界委员会于民国23年（1934）成立至民国25年撤销，此勘界委员会仅由三四位委员组成，加上文书、助理亦不过十人，主要负责解决县界纠纷，一般派去勘界的测量员也不得不向省民政厅或省财政厅借用，根本无力进行全省勘界，因此勘界委员会除解决了大部分县界纠纷，立定部分县界外，并未能实现厘定全省界线的本意。

最后为土地测量工作。民国25年（1936）广东省开始整理地政，设立省地政局，测量土地制作地籍图，县界纠纷与土地行政事项慢慢开始由省地政局接手进行。随后广东省政府也拟定通过广东省土地整理计划，也取得部分成果，计有五县完成土地整理。[8]随着陈济棠的去职以及民国26年广东省成为南京中央政府控制的势力范围后，参谋总部则开始对广东进行测量，绘制军用图和地籍图。抗日战争爆发后，国内政局持续不稳定，参谋总部所展开的全国测量计划也没有完成。

注释

[1]《省市县勘界条例》，第1-3页。广东省档案馆藏民国广东民政厅档案，3—2—279，第14-16页。

[2]《县行政区域整理办法大纲》，焦振东、柳如桥：《县政资料汇编》（上）。重庆：中央政治学校研究部，第388页，1939年12月初版。

[3]陈济棠：《广东省三年施政计划大纲提议书》。《广东西北区绥靖月刊》，1932年第7期，第1-11页。

[4]《交通统计：中国二十五省公路密度之比较》（1929年11月制）：广东省建设厅编辑处：《广东建设》，1929年11月第11期，第39-40页。

[5]《全国公路干支线里程》：中央统计处编：《全国公路统计》，1935年1月，第1页。

[6]广东省调查统计局编印：《广东省公路概况》，1936年1月，第5页。

[7]广东省地方史志编纂委员会编：《广东省志·政权志》，广州:广东人民出版社，第374页，2003。

[8]《地政局限期测竣五县土地》：《广东国日报》，1936年10月28日，第2张第1版。