PPP模式解决河南省农村地区整体贫困问题研究*

◎胡久贵

一、解决区域性整体贫困问题的需要创新工作机制和模式

“十三五”期间消除贫困是全面小康的基本要求，打赢脱贫攻坚战是消除贫穷的有力途径。以河南省为例，作为贫困人口基数大、区域性贫困历史负担较重的河南省，脱贫任务尤为艰巨。区域性贫困，即区域性整体贫困，是指根源于不同的自然条件、人口素质和历史机遇的区域连片分布的贫困。河南省主要的区域性贫困地区是“三山一滩”，即大别山、伏牛山、太行深山和黄河滩区四个河南贫困集中地区的统称，是14个国家集中连片特困地区之一，面积占省域面积的50.28%，总贫困人口占全省70.08%，是河南扶贫开发的一块“硬骨头”。如何解决以“三山一滩”为代表的区域性整体贫困问题，已经成为影响河南省实现全部脱贫的关键。在此背景下，区域性脱贫对河南省的经济社会发展意义重大，精准扶贫、转型发展的内在要求也更加紧迫。

十八届五中全会提出“贫困县全部摘帽”，国家“十三五”规划纲提出“贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的主要目标，2018年“两会”提出整体脱贫攻坚。2020年河南省要确保现行标准下的576万农村贫困人口实现脱贫，贫困村全部退出贫困序列，53个国家和省定贫困县、8103个贫困村全部摘帽，尤其是“三山一滩”片区实现经济社会健康有序发展、解决区域性贫困问题，区域性脱贫已经成为主要症结。

在此态势压力下，河南省要解决区域性整体贫困的脱贫问题，需要考虑交通运输、基础建设、新型城镇化、市政工程、水利、能源开发、林业、公共服务、转移就业、特色优势产业、易地搬迁、生态保护、发展教育、医疗保险和医疗救助、分散农户的资产收益开发、临时救助扶危济困等系列问题。解决以上问题关键就是解决贫困地区的脱贫资金从哪来、人到哪去就业和创业、有限资源怎么开发和使用等民生问题。解决以上问题，仅仅依靠中央扶贫划拨、河南省地方财政自筹、地区帮扶等扶贫专项资金的运作已经不足，需要创新扶贫机制。

实质上解决河南省区域性整体贫困问题，从国家到地方已经明确了可以充分利用社会资本，借力市场机制，完善社会力量参与机制，鼓励支持民营企业、社会组织参与扶贫开发。2016年河南省在豫发（2016）5号文关于打赢脱贫攻坚工作总结战的实施意见指出，坚持政府主导，增强社会合力，强化政府责任，引领市场、社会协同发力，构建大扶贫格局。可见，解决河南省区域性整体贫困问题，是一场全社会共担的压力，也是充分利用社会资本的机遇。

二、PPP模式在解决区域性整体贫困问题中的具有战略意义

区域性脱贫是一项复杂的民生工程，解决河南省区域性整体贫困问题需要创新资金多元化筹措机制，是河南省由外源性“输血”扶贫到内源性“造血”脱贫的必要保障。区域性脱贫需要多样化的融资渠道和合理的价值机制，吸引社会力量参与政府主导的区域性脱贫。

近两年，被全社会寄予厚望的PPP模式就是一个很好的选择。PPP模式，即政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership）模式，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。十八届三中全会明确允许社会资本通过特许经营等方式参与基础设施投资和运营，此后PPP模式逐渐被国内所重视，国务院等政府部门连续发布相关文件及规定支持、规范PPP模式发展，为推行PPP模式提供了政策红利。2016年底作为扶贫郑州东郊的郑州市东三环（107辅道）PPP快速化工程顺利竣工。2016年7月，中国PPP基金公司与河南省总投资310亿元的5个重点示范扶贫、新型城镇化项目签约，分别对接郑州市、洛阳市、开封市等扶贫脱贫项目。可见，在解决河南省区域性贫困的过程中，PPP模式具有重要的战略意义和实际意义。

第一，推行PPP模式有利于缓解区域性脱贫的基础设施建设的财政压力。区域性脱贫，重点是基础设施与民生工程建设。河南省稳步推进脱贫攻坚工程各方面都需要财政资金投入，尤其在扶贫的新型城镇化、生态文明建设中，基础设施的建设、项目持续运营、公共服务水平的提高造成部分地方政府负担过重，阻碍基础设施建设和公共服务质量的提高。尤其欠发达的太行深山、黄河滩区等，实际上可用于新开工建设项目的扶贫资金十分有限。PPP模式不仅是一种融资机制，更是一种创新预算管理、优化资源配置和维护市场统一的体制机制变革。在诸如在基础设施建设、异地搬迁、交通运输等区域性脱贫任务中合理地引入PPP模式，是缓解扶贫财政压力的有力长效途径之一。

第二，推广运用PPP模式是促进河南省区域性贫困地区经济转型、推进新型城镇化的必然要求。区域性整体贫困必然影响新型城镇化建设。河南省“三山一滩”贫困集中地区，直接影响到河南省正在实施新型城镇化发展战略，科学推进新型城镇化也是实现中原崛起、河南振兴、富民强省的必然选择。《河南省新型城镇化规划（2014-2020年）》指出“城镇化是推动区域协调发展的有力支撑”，河南省各级政府通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽“三山一滩”区域性脱贫、城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，也有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，促进区域经济结构调整和转型升级。

第三，推广PPP模式是加快河南省区域性贫困地区机制改革和提升治理能力的有效路径。区域性脱贫不是单纯的经济发展脱贫，首先需要地方政府的公共管理和公共服务意识与技能“脱贫”，本质上需要政府在主导脱贫路径上转变公共服务机制和效能，建设服务型政府。推广PPP模式有助于河南省地方政府弘扬契约文化，完善履约机制；有利于简政放权，更好地实现政府职能转变；可以提高公共服务供给水平和效率，建设服务型政府；可以减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

三、推行PPP模式参与区域性脱贫的需要可行性保障措施

社会资本参与区域性脱贫具有理性选择的，必定需要政府主导。目前河南部分拟定PPP扶贫项目处于“高热情，缓实施”阶段，受到“落地难”制约。因此，借鉴国内外相对成功的PPP项目经验，在河南省应用 PPP模式适度、规范融资建设基础没施与提供公共服务，并做好PPP项目期间的风险防控，是解决河南省区域性脱贫、转型发展的一种较为优化、可行性的双赢措施。

第一，要明确参与区域性脱贫PPP模式的社会资本。社会资本最大的扶贫特色，在于善于运用市场经济的理念解决扶贫。作为一种新的尝试，PPP社会资本以制度创新、合作契约精神，本着社会主义市场经济的基本原则参与扶贫。本文认为，参加区域性脱贫的PPP社会资本，应该是依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，即民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，以及已建立现代财政制度、实现市场化运营、承担政府债务已纳入政府财政预算、明确公告不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司等。

第二，要明确PPP模式可以参与的区域性脱贫的领域和项目。首先要明确哪些扶贫领域可以引入PPP模式。PPP投入项目领域包括竞争领域、公共领域、准公共领域。区域性脱贫的PPP项目一定要立足PPP模式的本质，即财务边界清晰、具有一定盈利能力的公共事业项目，以便进行准确的物有所值测算、合理分担风险，包括公共交通项目、公用设施项目和社会公共服务项目。具体包括交通运输、城镇化、市政工程、水利项目、环境保护、能源开发、林业、公共服务设施、转移就业、发展特色优势产业、易地搬迁、生态保护、发展教育、完善医疗保险和医疗救助、分散农户的资产收益开发、临时救助扶危济困等领域的项目。

第三，政府层面要完善PPP政策，树立公权威信，构建资本主体平等体系。区域性脱贫任务艰巨，必须坚持政府主导。2017年初《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式对外公布，明确提出“完善政府守信践诺机制”为杜绝“政府违约毁约”行为提供了权威保障。河南省区域性脱贫的PPP 模式中，政府是是提供最重要项目的监督者、指导者以及合作者角色，在区域性扶贫PPP项目中，要明确承担PPP模式的职能，建立“三公”扶贫PPP项目运作环境与统一的市场准入制度，建立PPP项目管理的协调与实施机制，应主动承担相应的扶贫风险，要保障社会资本方获得合理的受益等。

第四，社会资本主体角度，识别与理性选择区域性脱贫的PPP项目参与。社会资本主体参与到区域性脱贫的PPP项目中，务必参考自身的资本实力、运作经验、行业属性以及项目周期、预期收益等，抛开投机心理，本着“合作、共赢、共生”的原则，识别并理性选择经济类、社会类以及政府类等区域性脱贫的PPP扶贫项目。

综上所述，河南省解决区域性整体贫困的任务艰巨且战略意义重大，PPP模式参与到区域性脱贫有据可依且可行性明显，在大扶贫格局中河南省区域性脱贫路径上运用PPP模式仍然需要进一步探索，但是扶贫效果和社会效益一定是值得肯定的。