我国农业保险区域差异性财政补贴研究*

2018-01-23◎常伟

农业经济 2018年11期

◎常伟

最近几年来，我国出现了多次严重的农业灾害，给农业生产带来了巨大的损失，影响了农民的正常生活。为了应对农业灾害，我国推出了政策性的农业保险，广大受灾农民的损失得以减少。农业保险财政补贴有效地减轻了农民的负担，然而由于我国各地经济发展水平不同，相关政府部门的财政实力差距非常大，怎样在兼顾社会公平的前提下，妥善协调好中央与地方政府的农业保险财政补贴政策是非常重要的。

一、我国农业保险区域差异性财政补贴分析

政府针对农业保险推出的财政补贴政策，有助于我国农业保险行业的发展。在我国，地区之间的经济差距非常明显，政府财政补贴政策能够推动和拉动各地农业保险的发展。而农业保险行业的发展会反作用于农业，带动农业的发展，有效地缓解区域间的经济差距，促进我国各地的协调发展。基于政府财政补贴的重要性，相关政府部门应从本地区的实际状况出发，在促进农业保险行业发展的同时，尽可能地维护农业保险财政补贴的公平性，实现财政补贴政策的差别化对待，从而最大限度地彰显社会的公平性。

（一）财政支出公平评价理论视角下的农业保险区域差异性财政补贴分析

从本质上讲，农业保险财政补贴政策出台的目的在于维护社会财政支出的公平，促使我国农业与农业保险能够得到更好的发展。要想实现公平，最关键的是构建科学的利益协调机制与矛盾疏导机制，使得不同类别人群的实际需要都能够得到有效的满足。相关政府部门应有效地整合现有的利益机制，从而使之契合当前社会多数人的利益方式。如此一来，社会资源能够在更大的范围内实现有效流通，从而提高社会资源的利用率。当前，理论界指出财政支出公平应落实到起点、过程与结果这几方面。有关财政支出起点公平的有关观念是：制定财政补贴政策的根本出发点应公平，即目标理念具备公平性，所规划的具体内容也应该具备公平性。有关财政支出过程公平的有关观念是：财政补贴相关的各项政策在落实的过程中应做到公平，各方利益相关者具有平等的参与权等。有关财政支出结果公平的有关观念是：所有的社会成员都能够公平的享受社会发展成本，其该方面的权利是平等的，他们还应该获得同等的社会保障权利。农业保险带有明显的准公共物品属性，其相应的财政补贴也从属于政策性补贴的范畴，所以，笔者认为农业财政保险财政补贴在起点与过程是具备公平性的，关键是财政支出的结果也应具备公平性［1］。

（二）财政支出偏好理论视角下的农业保险区域差异性财政补贴分析

由于不同地区在经济发展方面存在显著差异，导致各地方政府的财政能力不同，政府在支农方面的财政投入有所不同，在农业保险方面的财政补贴也是如此，出现一定的地域性差异。也就是说，在东部经济发达地区，当地的农民能够获得较高的农业风险保障，在中西部经济欠发达地区，农民所能够获得的农业风险保障比较低。显然，东西部的农业风险保障力度不同，这表明财政支出结果存在不公平的问题。

1.地方政府财政支出偏好。通常地方政府财政支出的偏好表现在规模、结构与本土这几方面。在规模方面具体指的是地方政府的流动性创造，该方面多和投资密不可分。农业保险这一公共物品具有非常差的外溢性，政府给予该方面的财政补贴往往不会产生明显的溢出效果，这导致很多经济欠发达地区的政府给予农业保险方面的财政支持比较小，经济水平较好的地区政府部门则给予农业保险的财政支持力度非常大，且这一力度会随着经济水平的提高而进一步加大。在结构方面，地方政府往往侧重于那些市政建设、基础建设等生产性领域，这些领域能够产生明显的绩效。在这种情况下，经济发达地区与经济欠发达地区在农业保险方面的财政支出意愿都比较小。从本土方面来看，不同区域借助多种因素而将农业保险市场分割开来，实现区域内的农业保险行业发展，阻碍了农业保险一体化的发展，使得不同区域间的农业保险行业发展水平不一样，进而产生直观的经济绩效。农业保险的外溢性非常差，难以借助短时间财政支持而产出明显的效果，所以不同经济水平的地方政府会有不一样的财政支出偏好。当财政实力差距比较大的时候，经济水平较高的地方政府的有更大的能力而对农业保险进行财政不同。这种情况导致经济发达地区与经济欠发达地区在农业保险的财政支出方面出现显著的差异性，从而导致财政补贴结果不公平。

2.中央政府财政支出偏好。当前，我国农业保险财政补贴来源于两方面，一方面是中央财政支出，另一方面为地方财政支出。从实际状况来看，其具体包括两种模式，一是地方政府独立承担，另一种是地方政府与中央政府共同承担。在对农业保险进行财政补贴的过程中，地方政府的目标是保障农民的收入，而中央政府的目标是保障农业生产过程中的非劳动力成本投入。在经济发达的地区，通过大力发展农业保险，农民能够获得较高的补贴，农业风险保障非常高。在经济欠发达地区，农民仅能够获得最低的保障，这种情况下中央政府可以给予其必要的财政补贴，在一些特困地区，中央政府的财政补贴无法全面覆盖所有农业生产投入，只有由当地政府部门提供农业保险的财政补贴，相应的补贴额度比较小，农业风险保障比较低。这些现实状况会导致农民的收入差距增大，使得政府在对农业保险进行财政补贴的时候出现结果不公平的现象［2］。

二、弱化农业保险财政补贴区域差异性的有效路径

实际上，我国不仅存在着东西部的经济差距，在同一地区、同一省内部也存在着区域间的经济差距。在提高财政支出公平性的过程中，地方政府与中央政府都应承担起自身的职责，给予农业保险必要的财政补贴额度。具体额度应从各地区的发展实情来定，逐步构建起多元化、多层级的农业保险差异性财政补贴制度，各级政府部门应相互配合，实现该方面财政补贴的统筹管理。针对特困地区，相关政府部门应立足于保障农业生产成本，以此入手，逐步扩展到保障农民收入。整个过程中应分阶段推进，逐步减少区域间的农民收入差距。

一是我国东部经济发达地区下的一线城市，如北京、上海等，农业产值非常小，在GDP中所占比重也仅有1%。但是当地政府部门的财政实力非常强，当地的工业化水平也非常高，农民的收入普遍较高。所以，这些地区的农业保险财政补贴可以由地方政府承担。浙江、江苏与广东等地的经济水平也比较高，当地政府也拥有足够的财政实力，且本地的工业化水平非常高，农业在整个GDP中所占的比重不高，农民收入也相对高很多。针对这些地区，地方政府可以承担绝大部分的财政补贴，中央政府则承担很少一部分财政补贴。值得注意的是，海南省也从属于东部地区，然而其GDP水平却比较低，农业在总GDP中所占的比值非常大，也就是说农业对于海南省来说至关重要，该省对于农业有着极高的依赖性，农民的主要收入都来自农业生产，家庭性的营业收入占据大部分，这表明当地对于农业保险有着极高的需求，而地方政府的财政能力又不强，这种情况下，中央政府有必要给予其更多的财政补贴支持。从中部地区来看，山西省的农业在其GDP中所占的比重非常小，还不足1%，农民收入水平也相对低很多，家庭性营业收入在其总收入中不到4%，但是该省对于农业保障的财政支持力度非常大，基于此，中央政府有必要给予其一定的财政补贴，使得当地农业保险得到更好的发展。针对我国中部的其他省，中央政府的财政补贴力度可以适当减小。就我国西部地区来看，经济水平普遍偏低，中央政府承担起了大部分的财政补贴，地方政府承担的财政补贴较少。针对新疆与西藏等特困地区，我国中央政府有必要承担80%以上的农业补贴。

二是我国同一省市内部也存在经济差异。地方政府在对农业保险进行财政支出的过程中，不需要完全由省级财政承担，可以由各级政府共同承担，也就是说同一省或同一市内，根据具体的经济发展状况与农业保险需求，合理地分配财政支出，从而使得各级政府部门都能够为农业保险的发展贡献力量，最大限度地保护广大农民的生产投入成本与收入［3］。针对经济水平较高的区域，省市县三级政府都可以参与到农业保险的财政支持中，一方面能够减轻中央财政的压力，另一方面能够加大农业保险方面的投入，使得本地区的农业得到较高的保障，促进农民收入水平的提高。对于经济相对落后的地区，中央财政与上一级政府均给予其大力的财政支持，实际上，部分地区对于农业保险的需求非常大，这种多层级的财政补贴制度能够使得该区域内的农民获得更多的收入与生产成本投入保障，这也是财政补贴公平性的重要体现，能够有效地减少各地区间的农民收入差异。

三是我国特困地区的自然资源条件比较差，多集中在中部与西部等地。这些地区的地方政府财政能力有限，中央政府在立足于保障农民生产投入成本的前提下，可以进一步保护这部分地区农民的基本收入。必要的情况下，中央政府可以承担起全部的财政支出，使得该地区的农民拥有足够的生活保障，同时，这些地区的农业与农业保险行业也都能够得到有效发展。农业的有效发展能够给当地创造更多的效益，促使当地经济水平提高，从而使得该地区与其他地区的经济差距的得以减小。