略论农村集体经济组织成员资格的认定

◎郑毓枫

当前，我国各地农村正在大力推进以股权固化为核心的农村集体经济体制改革，特别是在江苏和广东等经济发达地区得到了大力推广，受到基层政府和广大农民的普遍欢迎，成为未来我国农村集体经济体制改革的主方向。但同时股权固化在推行过程中也遇到一些困难和问题，其中首要的是集体经济组织成员资格的认定问题，急需我们提出相应的解决方案。

一、我国农村集体经济组织成员资格认定中面临的困境

改革开放以来，我国农村人口变动很大，很多农民进城务工，逐渐脱离了原集体组织，再加上男娶女嫁、考学、参军及行政区划的变动等原因，导致认定集体经济组织成员的资格异常困难。各地结合自己的实际情况，确立了不同的认定办法，对顺利推进股权固化起了重要作用，但也存在一些问题亟待解决。

（一）缺乏法律依据，认定标准不统一

截止目前为止，我国还没有一部全国统一的法律或行政法规、部门规章或司法解释对农村集体经济组织成员的认定问题做出规定。各省级人民政府结合本地实际情况，制定了本辖区的认定办法。梳理各地的办法可以发现，单纯以某一因素作为认定标准的很少，大都是以户籍为基础，加上其他因素作为确认集体经济组织成员的标准，概括起来有几种：（1）户籍加实际居住地标准，如新疆维吾尔自治区；（2）户籍加自治标准，如四川省、辽宁省；（3）户籍加权利义务标准，如广东省、浙江省；（4）户籍加年龄标准，如湖北省。这些标准虽然有一定的合理性，但也存在以下不足：（1）都是省级人民政府的规章，立法层次不高；（2）标准不统一，易引发纠纷；（3）均以户籍为基础，明显不合时宜。

（二）农村集体经济组织成员资格的认定被村干部操控

由于立法的缺乏及认识水平的限制，导致很多地方把农村集体经济组织与村民委员会混为一体，农村集体经济组织沦为村委会的管理对象，村委会和集体经济组织的管理者变成“两张牌子，一套人马”。村干部则成为经济组织成员资格的实际决定者。由于集体经济组织成员资格认定，直接决定了利益的分配，故成为村干部违法犯罪的重灾区。有的村干部在工作中，滥用权力，随意附加不合理条件，实现非法剥夺农民的农村集体经济组织成员资格的目的；有的村干部为了实现自己的利益最大化，制定了有利于自身利益的分配规则；有的村干部以农村集体经济组织成员资格为筹码，以权谋私，大搞权钱交易，甚至出现了一些小官巨贪现象。

（三）多数人利用民主损害少数人利益

2016年12月中共中央、国务院颁布的《关于稳步推进农村集体产权制度的意见》（以下简称《意见》）提出“要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和办法”。集体经济组织的财产归全体集体经济组织成员所有，所以由成员民主决定本组织的事务本无可非议，但由于成员资格涉及利益分配，又缺乏明确具体的程序规定，所以很多地方出现了多数人利用民主表决损害“外嫁女”等少数弱势群体利益的现象。近年来，各地“外嫁女”维权案件频发，一定程度上说明外嫁女等少数弱势群体的合法权益遭到侵害是一种普遍现象。

二、我国农村集体经济组织成员资格认定应当遵循的原则

农村集体经济组织成员的资格认定意义重大，所以在制定成员资格认定制度时，一定要综合考虑各种因素，遵守一些最基本的原则。

（一）合法性原则

虽然我国宪法及其他法律对农村集体经济组织成员资格的认定没有做出规定，但并不意味着在确定成员资格时完全没有法律约束，完全交由“村民自治”。相反，在我国宪法及其他法律中对妇女、儿童等弱势群体的合法权益的保护都有明确规定。例如，在我国《宪法》第33条和第48条中确立了中华人民共和国公民不分民族、种族、性别等在法律面前一律平等的原则和妇女在政治、经济、文化等各方面与男性享有同等的权利。《未成年人保护法》第3条也规定了国家在未成年人的生存、发展、受保护、参与等权利方面给予优先和特殊保护，确保未成年人的合法权益远离不法侵害。另外，《农村土地承包法》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实维护农村妇女土地承包权利的通知》、《妇女权益保障法》等法律法规中也明确规定了对妇女权益的保护。这些文件是各地在制定农村集体经济组织成员资格认定制度时必须遵循的法律依据。

（二）综合考虑原则

如前所述，各省级人民政府都制定了自己的认定标准，但大相径庭。笔者认为，考虑到我国农村集体经济组织形成和发展演变的复杂历史，尤其是改革开放以来人口流动频繁的现实状况，仅以户籍等某一种因素作为认定标准，很难应对纷繁复杂的现实局面，必须综合考虑包括实际权利义务、社会保障、户籍、年龄等在内的诸多因素，制定出能兼顾一般情况和特殊情况在内的复合标准。《意见》指出，各地在解决农村集体经济组织成员资格问题时，既要充分顾及历史的影响，又要结合本经济组织的现实状况，统筹考虑土地承包关系、户籍关系及对集体资产保值增值所做的贡献等因素，充分协调各方利益，合理确定农村集体经济组织成员资格的认定办法。

（三）社会保障原则

改革开放以来，随着我国经济的发展，农民对土地的利益不再仅仅是春种秋收，而是衍生出了很多其他利益，尤其是城市近郊，很多集体经济组织的土地被征用开发，农民的土地转化为拆迁补偿款、承包经营收益等，农民依旧要靠这些收益来维持生存。因此，是否拥有集体经济组织成员的资格，直接决定了农民能否享有参与这些收益分配的权利，也直接决定了农民能否生存下去。所以，在制定集体经济组织成员资格的认定标准时，必须把保障农民的生存权放在首要地位，统筹兼顾，尤其要照顾弱势群体的利益。如果某个农民维持生存的经济来源除了依靠集体经济组织获得之外再无其他来源，那就必须赋予其成员资格，确保每位农民都能归属于某一个集体经济组织。假如农民失去了这个资格，就意味着失去了生存的保障，会引发重大社会问题，严重影响社会的和谐稳定。

三、破解我国农村集体经济组织成员资格认定困境的对策

农村集体经济组织成员资格问题，事关农村基本经营制度的改革完善，也深刻影响着农民的切身利益，必须尽快着手解决。

（一）尽快出台高位阶法律法规

2005年3月，最高人民法院在《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中指出，农村集体经济组织成员资格涉及农民最基本的民事权利，按照《立法法》的相关规定，应当由全国人大常委会行使解释权，但是至今全国人大常委会也未对此问题做出明确解释。有学者主张，由于我国各地经济发展水平不均衡、人口结构差异大，制定全国统一的成员认定办法难度大，应当交由各集体经济组织自己民主决定，一个集体一个标准。笔者并不赞同这种观点，虽然我国各地确实存在差异，但也有一些共性问题，比如外嫁女、超生子女、入赘女婿及其子女等，亟需在法律层面给予一个明确的规定，而且正是因为每个集体的标准不同，造成一些弱势群体的合法权益被侵犯。我国立法机关应当针对农村集体经济组织成员资格认定的主体、标准、程序及纠纷解决机制等制定一部专门的法律，做出明确的规定，各省级人民政府在法律授权范围内制定符合本省实际情况的实施细则。

（二）确立以实际权利义务关系为主的复合标准

如上所述，各省先后出台了自己的集体经济组织成员资格的认定标准，这些标准有一个共性，即都是以户籍作为认定标准的主要因素。众所周知，户籍是国家进行人口行政管理的重要手段和依据，作为处理地方行政管理事务标准并无不当，但作为集体经济组织成员资格的认定标准却并不科学。因为自改革开放以来，我国农村人口结构发生了巨大变化。我国农村人口主要分为三类：第一类是通过进城务工，已经在城市里安家落户，有稳定收入，不再需要依赖经营土地维持生计的一部分人；第二类是也进城务工了，但并未站稳脚跟，没有稳定的收入，随时可能返乡务农的一部分人；第三类是完全或主要依靠土地经营获得收入维持生计的一部分人。另外，还有因婚姻、收养、拆迁等原因而把户口迁移至集体经济组织区域内的一小部分人。这说明农民已经发生了阶层分化，他们与集体经济组织的关系也不一样。综上所述，我国农村户籍已经和农民的实际生活状况并不存在必然联系，把户籍作为认定集体经济组织成员资格的主要标准，已经明显失去了合理性。从本质来看，农村集体经济组织是在充分发展集体经济的基础上，不断提高其成员生活水平的组织，那么其成员应当是在组织体里享有一定的权利、承担一定义务并对集体经济组织的资产积累做出贡献的人，故确认农村集体经济组织成员资格的标准，应当是实际的权利义务标准，最终形成既能体现公平公正、又能实现社会保障的认定标准体系。

（三）赋予农村集体经济组织对其成员资格认定的主体地位

我国《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》等法律法规对农村集体经济组织都只是提出了一个名词概念，而对它的具体构成、资格认定及管理等一直没有做出明确的规定，实践中往往是由村民委员会实际负责农村集体经济组织成员资格的认定工作。《广东省农村社区集体经济组织条例》第3条规定，农村集体经济组织是指在原人民公社时期的生产大队、生产队基础上，经过改造、改革、改组而形成的农村社区型合作经济组织。而《村民委员会组织法》第2条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。笔者认为，虽然农村集体经济组织和村民委员会在某些方面有些重合，但二者的性质是截然不同的，农村集体经济组织是一种经济组织形式，而村委会是自治组织，二者不可混同，也不可以互相替代。农村集体经济组织的主要生产资料是土地及其收益，我国《土地管理法》第10条明确规定，农民集体所有的土地依法由村集体经济组织经营管理，《民法总则》也赋予农村集体经济组织法人资格，依法代表农民集体享有农村集体资产所有权，负责经营管理事务。所以，由集体经济组织来确定其成员资格就显得顺理成章了。

（四）明确规定农村集体经济组织成员资格的认定程序

立法者在进行农村集体经济组织成员资格认定制度设计时，必须同时设计科学合理的认定程序，并且要公开、透明。笔者认为，农村集体经济组织成员资格作为决定农民生死存亡的前提，应当由集体经济组织全体成员依法民主决定。为了确保实现真正的民主而不被少数人操控，在程序设计时有几点必须考虑：第一，表决规则应设置至少“双过半”或更高规则。所谓“双过半”规则，即在表决确认成员资格时，必须有过半数集体经济组织成员出席会议，并且投赞成票的成员占集体经济组织全体成员的过半数才为合法的规则。第二，表决过程应当公开、透明，接受全体成员的监督。为了防止在表决后任意篡改表决结果，整个会议及表决过程都应当公开进行，杜绝“暗箱操作”等不法行为，确保民主能够得到切实实现。第三，实行无记名投票制度。因为表决结果决定了所涉农民的切身利益，为了防止投“人情票”或投反对票者在事后遭到打击报复，应当进行秘密投票。只有这样，才能消除全体成员的顾虑，才能放心大胆地投票，才能让表决结果公平公正。

（五）明确规定农村集体经济组织成员资格争议的解决途径

我国很多学者倾向于认为农村集体经济组织成员资格认定问题是私法问题。如孙宪忠认为，农村集体经济组织成员权主要涉及农民土地权利问题，所以其成员资格的认定应当从私法方面入手；江晓华认为，集体成员与农村集体经济组织的关系具有私法性质。《民法总则》已经确立农村集体经济组织为特别法人，确立农村集体经济组织为其成员资格认定主体后，它在认定其成员资格发生纠纷时，就和其他私法人一样，应当视为私法纠纷，可以通过协商、仲裁、民事诉讼等救济手段解决。实践中农民与集体经济组织很少单独因资格认定问题产生纠纷，多是伴随拆迁补偿、土地承包等民事纠纷一并提出的，而成员资格纠纷往往是其他民事纠纷解决的前提，可以在民事诉讼中一并解决。我国早已形成了包括协商、调解、仲裁及诉讼等多种民事争议解决机制，农民在与农村集体经济组织发生成员资格认定纠纷时，可以寻求以上途径得到救济。我们在立法时，应当就诉讼时效、原告的资格、管辖、举证责任分配等做出明确规定，以方便法院和当事人依法解决纠纷。