农村集体经济组织特别法人：理论研究和实践探索（上）

方志权

随着城市化、工业化进程的不断推进，农村集体经济发展出现了许多新情况和新问题。一些农村集体经济组织土地被大量征用，土地资源转换为货币资产，由于集体组织成员界定不明确、集体资产产权不明晰，征地补偿费的分配等问题逐渐凸显；还有一些地方在集体资产管理上存在不履行民主程序、不公开收益分配等问题，农民大多对农村集体经济发展不放心，担心集体资产流失，存在要求平分集体资产的倾向。解决这些问题，必须要通过制度创新，加快农村集体资产股份合作制改革来实现。

一、农村集体经济组织特别法人的基本特性与“母鸡”理论

农村集体经济的组织形态是一个不断变化、逐步完善的过程，今后相当长一个时期，建立在产权清晰基础上的股份合作制经济是中国发展集体经济的有效形式，农村集体经济组织是特别法人，现阶段我国农村集体经济组织的性质有3个方面：

一是社会主义特色的经济组织。首先，农村集体经济组织以社会主义的公有制为基础，以土地为中心的主要生产资料是农民集体所有，并以宪法和法律直接予以确认。它是具有中国特色的社会主义在中国广大农村的经济基础和组织保证。其次，它适应中国农村在社会主义初级阶段的发展规律，也就是说能够适应农村生产力的发展和维护最广大农民群众的根本利益。农村集体经济具有以下特征：社区性（区域性），集体经济组织界定在一定区域范围内，集体经济组织与成员不可分割，成员是封闭的圈子，权利义务“进”则“与生俱来”，“退”则“自然弃失”，不对外开放。合作性（共有性），集体资产由组织成员共同所有，资产收益和劳动成果归成员共同分享，权利义务均等。排他性，尽管集体经济组织的层次不尽一样，小到村组，大到乡镇，但每个集体经济组织的资产、成员边界是清晰的，上下左右不能侵权。多功能性，集体经济组织既承担了生产功能、生活功能，还承担了公共公益服务、社会管理等其他功能。

二是民事法律主体的特殊组织。农村集体经济组织依法律和政策规定而建立，有自己的名称、组织机构和场所，拥有独立的财产和自主进行生产经营的能力，并能在一定的财产范围内（土地所有权除外）独立承担民事责任，符合民事主体的资格条件，因此具有民事权利能力和民事行为能力。它与法人相似，但在设立程序和条件、终止条件、生产经营方式和目的、财产（主要是土地）处分、管理职能等方面却又不同于法人。故其作为民事主体，有别于自然人和法人，应将它作为其他特别的组织对待。

三是高度重合于农村基层社会组织。按照《村民委员会组织法》规定，农村基层社会的自治组织虽然是村民委员会和其下设的村民小组，但在当前的农村基层组织中，大多是农村集体经济组织与村民小组或村民委员会是同一机构，即两枚印章一套机构。两者决策机制相似，实践中职能相互重叠，特别是对农村基层社会的管理与服务，两者难以截然分开，具有较为明显的“政社合一性”。

综上可见，农村集体经济组织既不同于一般的经济组织，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。正是这种特殊性，决定着农村集体经济组织的职能作用及其成员的资格权利等重要内容。《民法总则》已经明确，要赋予农村集体经济组织特别法人地位。农村集体经济可用“母鸡”理论进行阐述。只有这样，集体经济发展才能逐步适应市场经济，并不断适应城乡发展一体化的需要。只有这样，才能做到“两个促进”，即采取多种渠道促进发展壮大农村集体经济，通过哺育集体经济这只“母鸡”下更多的蛋，从而建立健全农民持续增收的长效机制，促进农民持续增收。

二、内改制与“放风筝”法理

实践证明，中国农村集体经济组织产权制度改革的前提是必须坚持集体所有制，而不能解散集体经济，不能否定集体经济数十年的发展成果。农村集体产权制度改革不同于工商企业的股份制改革，应体现成员的集体所有和特有的社区性，因此不是面向社会的改制，而是面向集体经济组织内部的改制，最适合的模式还是股份合作制，通过股份合作制产权制度改革，真正实现还权于民。

从制度特征上看，农村集体经济组织产权制度改革以股份合作制为主，其制度设计仍然兼有合作制和股份制的特点。在股权设置上，以集体经济组织成员个人股为主导，体现了劳动者联合的根本属性。在股权界定上，兼顾各类集体经济组织成员的利益，且股东资格不向社会开放，体现了合作经济非资本联合的特征。

从组织功能上看，改制后的新型农村集体经济组织在具有企业性质的同时，还负担着村委会或社区的公共服务、社会管理等公共管理职能。这些新型农村集体经济组织通过在分配前预先提取公积金、公益金的形式来保证村委会或社区的公共管理职能。

从改制次序上看，农村集体经济组织产权制度改革由大城市近郊地区、经济发达地区率先兴起，并有向大城市远郊农村、经济欠发达地区扩展的趋势。在经济梯度发展规律的作用下，工业化和城镇化逐步由大城市周边农村向远郊农村、由经济发达地区向经济欠发达地区城乡接合部推进，为各地开展农村集体经济组织产权制度改革提供了外在条件，农村产权制度改革不再是发达地区的专利。

由于上述特性，推进农村集体产权制度改革应处理好三组关系：一是集体与个人的关系。农村集体所有是社会主义公有制经济的重要形式，以此为基础组建的农村集体经济组织，是以村、镇地缘为基础的商事形态，具有明显的社区性。因此，既不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，也不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。换言之，在增加农民财产性收入的同时，要用好、管好、维护好给农民带来收益的集体资产，切忌一分而光，要形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。二是强制与自治的关系。农村集体经济组织是特别法人，具有独立的法律主体资格，有权通过理事会等机构自主运作，应当被赋予充分的自治权。然而，农村集体经济组织中的农民文化水平相对较低，经营能力也相对较弱，其组织机构的搭建、章程的拟定、份额的流转、收益的分配等，无不需要政府的指导、协调和监督，甚至在相当长的时期，还需要法律设定刚性规则，以保证集体资产不会流失。农业主管部门发现方案存在恶意逃废债务或恶意分配资产等情形的，有权不予核准。三是历史与未来的关系。农村集体资产的监管，首要任务是界定资产的范围以及对该资产享有权益的主体范围。在设立农村集体经济组织的过程中，哪些资产要纳入经济组织，哪些人对资产增值作出过贡献，应当按什么原则来确定成员，已经去世的成员与现有成员分别享有什么权利，应当按什么方式来经营管理。凡此种种，既要尊重历史，又要照顾现实。

集体经济组织就像是一只放飞于农村上空的风筝，为了让风筝飞得更高更顺畅，收放之间需要智慧管理，通过加强集体资产的监督，实现“两个防止”：防止集体资产被侵占，防止农民利益受损害。在股权转让方面，规定转让范围、受让人持股上限，防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产。针对一些农民存在的希望撤镇撤村处置兑现现金、注重眼前利益求实惠的心态，坚守集体所有制的底线，杜绝农村集体经济产权制度改革推进过程中出现“一撤就分、一分就光”的现象。防止外部资本侵吞、非法控制集体资产，制定章程，明确规定现阶段集体资产股权转让（赠予）、退出、继承限定在本集体经济组织内部。同时做到“两个确保”：确保农村集体资产保值增值，积极引导农村集体经济组织发展不动产及物业、租赁管理项目；确保农村集体经济组织和成员基本利益，坚持效益决定分配原则，明确不得举债分配，明确建立农村集体资产收益以丰补歉机制。

三、如何界定农村集体经济组织成员

一是时间点的确定。从时间上看，1949年新中国成立后开始了社会主义改造，1956年后社会主义改造基本完成，以生产资料集体所有制为基础的高级农业生产合作社开始建立，而这也标志着农村集体经济组织的建立。彼时农民牵着耕牛，拿着地契，加入了高级农业生产合作社，这应当成为界定农村集体经济组织成员的时点。

二是关联关系的确定。一方面，赖以确认成员的联结点，是与农村集体经济组织存在土地承包、所在地户籍、集体资产积累等生产生活关系；另一方面，成员的确认必须遵循规范的程序，以获得当地群众认可。前者为实体要件，后者则为程序要件。综合考量，可对成员作出以下界定：农村集体经济组织成员，是指自农村高级农业生产合作社成立以来，与集体经济组织存在土地承包、所在地户籍、集体资产积累等生产生活关系，经该集体经济组织民主程序确认的人员。

三是成员的分类。集体经济组织完成成员确认程序时，已经去世，或虽未去世但已离开集体经济组织的为过往成员，根据确权份额享有相应的财产权益；其他成员为现有成员，依照法律规定享有完整的成员权利。换言之，曾经做出过贡献的，可根据农龄来确认其应享有的份额，已经去世或者离开的人不享有表决权，只享有相应的财产权益。

四是成员资格的封闭性与开放性。成员资格必须对内开放且对外封闭。集体经济组织内部的新生人口，自出生之日起即享有成员资格，可以继承、受让财产份额；而在集体经济组织之外的任何人，均不能通过受让、抵押等方式获得成员资格。另外，农村集体经济组织成员享有的份额，应当以户为单位记载。除非农村集体经济组织章程另有约定，户内总份额不随户内人口增减变动而调整，即所谓“生不增、死不减”。随着岁月的推移，户内成员将相继去世，彼时，该户的份额将由农村集体经济组织收回。

四、如何确定农村集体经济组织成员的权利和义务

一是表决权。在农村集体经济组织中，为了体现成员民主管理，防止少数人操控，实行一人一票制度。此外，农村集体经济组织具有明显的地缘性，成员生活于熟人社会，数户成员可以共同推举乡绅贤达作为代表参会，以提高运营效率。因而，农村集体经济组织可以通过集体经济组织成员大会或者成员代表会议就议决事项进行表决。

二是流转权。权利的流转包括继承、转让与赠予三种情形，也包括由于履行抵押义务而发生的被动权利让予。农村集体经济组织为避免出现少数人控制、外部人侵占等情形，必须对权益流转施加种种限制。首先，关于转让与赠予。农村集体资产份额不得向本集体经济组织成员以外的第三人转让、赠予。也就是说，份额对外是锁死的，只能在本集体经济组织成员内部进行转让与赠予，或者由本集体经济组织赎回，农村集体经济组织章程另有约定的除外。其次，关于继承。由于继承乃基于死亡这一法律事实，而继受份额是法定权利，故农村集体经济组织不宜排除继承人的继承权，但为了避免外部人经由继承而获得成员资格，应规定农村集体经济组织成员之外的人因继承而获得财产份额的，不享有表决权，但章程另有规定的除外。第三，关于担保。为了避免农村集体经济组织由于担保导致资产被外部人所控制，规定农村集体经济组织不得为他人的债务提供担保，本集体经济组织设立的企业除外。章程可以对提供担保的条件和程序作出规定。第四，关于最高份额。为了避免少数人控制，规定通过份额量化和转让、赠予、继承等方式持有农村集体资产份额的，其份额不得超过章程规定的上限。

三是收益权。农村集体经济的收益权除了要体现所有者决定权之外，更要体现长期存续、服务社区的属性，因此，农村集体资产经营收益由本集体经济组织全体成员共同享有，依照法律和章程的规定分配。为避免短期行为，规定收益分配方案须经乡镇农经管理机构核准后，提交本集体经济组织成员大会或者成员代表会议表决通过后实施。农村集体经济组织当年的净收益应当在弥补亏损、提取公积公益金后按照一定比例实行按份额分配。（未完待续）