事关数亿农民的集体家底如何摸清？——我国农村集体资产清产核资观察

本刊记者 李春艳

在不久前召开的农村集体资产清产核资工作推进会上，农业农村部提出，将分“三步走”推进农村集体资产清产核资工作，在2019年12月底前按期完成任务。根据中央明确的清产核资时间表，如今三年时间已经过半。目前，各地根据中央的工作部署和时间安排，正在紧锣密鼓地推进这项涉及2.86万亿元账面资产和66.9亿亩土地、事关9亿农村人口和农业转移人口福祉的工作。

怎么清？创新手段 因村施策 群众参与

作为农村集体产权制度改革的一项重要基础性工作，实际上，早在2015年5月，我国就已开始在29个县（市、区）进行农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能改革试点。而自2017年起，在中央的统一部署下，清产核资开始在全国范围内全面启动，分两批选取了129个县先期试点，其他一些地方也在自发进行探索。几年来，一些地方的实践创新和鲜活经验，为工作的开展提供了良好样本。

4年前，江苏南京市被原农业部等13个国家部委联合批复为国家第二批农村改革试验区，其中的重要任务就是开展农村集体产权股份合作制改革试点。据南京市农业委员会总经济师湛中林介绍，从2015年起，南京市重点选择了47个村开展改革试点，创新性地通过“实测实查”，即引入专业测绘公司，对集体不动产组织实地测绘，引入专业会计师事务所对集体资产开展专项审计，顺利完成了清产核资。

浙江省在试点基础上，形成了“政府主导、部门指导、村镇主体、社会参与”的方式。即县乡建立领导小组，通过制定相关政策，行政推动清产核资工作；县乡农村集体“三资”主管机构负责具体的业务指导，包括技术培训，等等；各村镇作为改革主体，根据资产类别和特性，对于自身没有能力的作业，委托有资质的专业技术机构实施，让社会中介组织按购买提供服务。

清产核资的对象，是村集体长期积累下来的资产资源资金，农民作为集体资产的主人，他们的主体作用不可忽视。江西余江县1048个村组的农户在确权调查测绘草图、确权结果公示表、纠纷调处协议上签字，明确了村组两级土地资源的权属边界。山东昌乐县大部分村由乡镇经管干部、村会计、民主理财小组成员组成工作组，对各类资产进行清查核实；对于集体资产较多或资产虽小但争议较大的村，则根据群众意愿聘请第三方进行清产核资。

清出问题怎么办？因地制宜 民主决策 各个突破

根据中央要求，此次清产核资范围包括了全部集体资产，主要有三类：一是土地、森林、草原等资源性资产，二是集体经营性资产，包括房屋、建筑物、设备等，三是用于公共服务的非经营性资产，包括小学校、卫生所等。农业农村部经管司司长张红宇表示，资产清产核资工作，就是摸清农村这三类资产的情况。然而，清产核资工作量大面广，且非常细碎繁杂，碰到一些具体问题在所难免。实践中，地方通过采取因村施策、民主决策的方法，很好地解决了问题，得到了村民的认可。

安徽省旌德县的清产核资工作始于2015年，随着工作的推进，“小集体”资产清算难问题比较突出。该县的俞村镇桥埠村是由尚村、桥埠、前村三个村合并而成，前村有大量林场未分到户，每年还有公益林收入、林木砍伐收入可以分配给前村的群众，而尚村和桥埠集体林场多年前就已处置变现，将前村的林场纳入清产核资范围，前村的群众意见较大，村里曾经拿出“前村群众人均持股数高于尚村和桥埠人均持股数”的方案，但又遭到另两个村群众的反对。最终决定，已分到村民组的资产和合并村之前持有的资产，可以不纳入村级清产核资，但可以在村民组或自然村内部进行不同层级的清产核资。

清产核资中的另一难题是清产容易核资难。“在改革中要区分经营性、非经营性以及资源性资产，经营性资产原始价值和现实价值相差较大，如何评估就成了难题，估低了会损失集体和农民的权益，估高了又会对经营产生影响。”江西省吉安市吉州区农业局科长肖海文说。

业内人士认为，清产核资中，由于大量资产价值的确定需要进行评估，还会给集体经济带来很多评估费用负担，还有的村集体所有的祠堂、古建筑等文物类资产，更无法确定其准确的价值。事实上绝大多数集体资产，在不涉及产权转移时，评估其价值意义不大，只要做到账证相符、账实相符、群众认可即可。

随着农村承包地确权工作渐近尾声，以及农村集体土地所有权确权工作的推进，资源性资产的清查及权属认定已有基础。因此，此次清产核资重点要清查的是，没有包产到户的经营性资产，包括统一经营的经营性资产。但是在一些地方仍存在三类资产难以区分的情况。

旌德县路西村的茶园道路，是整合了80万元的茶产业项目资金建设的，属于公益性资产，但茶园又是路西景区的核心，该村将景区整体委托给企业运营获取收益，该笔资产又具备了经营性资产的特征。对于这部分资产，如何区分？旌德县的做法是，将非经营性资产纳入清产核资，对农村产权明晰问题一次收官，不留尾巴。

清完如何管？平台监管 民主公开 巩固成果

家底摸清了，权属理明了，如何对理顺的“明白账”进行监管，避免“明白账”再度变成“糊涂账”？记者在采访中发现，多数地方利用清产核资的契机，均建立起了信息化监管平台，从根本上防止边清边犯、前清后乱等问题的发生。

去年12月12日，习近平总书记到徐州考察，在潘安湖街道马庄村综合服务室，相关人员向总书记手机演示了“E阳光”平台，这个平台正是江苏省推出的强化农村集体“三资”监管、推行村务公开的新手段，是全省开展农村集体“三资”管理阳光行动试点的一个重要创新。通过这个平台，农民不管在何时身处何处，主要轻点手机，就可以查询到相关内容。目前，试点村已从2016年的13个发展到了2000多个。

广东省佛山市南海区的集体产权制度改革开展得比较早，经过多年摸索，农村集体经济这块“蛋糕”如何分，已经有了一套较为成熟完善的规则，但是，“蛋糕”如何管成了需要考虑的问题。

“资产多、分红多的地方，如果管理不到位，往往就会变成矛盾的集中地。”佛山市委常委、南海区委书记黄志豪说，为强化集体经济监管，2010年，南海建立了集体资产管理交易、集体经济财务监管和股权管理交易“三平台”。有了这个平台，每一宗资产交易、每一笔支出和收入村民都了如指掌。

在农村集体经济总量较大的浙江，该省依托互联网，推动县、乡、村数据互联互通，87个涉农县全部建成农村集体资产信息化监管网络，实现了网上实时监督、问题自动报警、信息及时反馈、管理全程公开。全省 99.3% 的村建立了村（社）务监督机构，执行“先理财、后审批、再入账”财务工作流程，建立健全民主评议考评机制，对重大事项决策、财务公开等情况进行监督。2006年以来每年组织“万村审计”活动，2017年共审计1.2万个村。

清产核资是农村产权制度改革的基础和前提，其最终目的是管好用好集体资产，实现集体经济的发展壮大。据了解，有关部门已启动全国农村集体资产监管平台建设，这将为清产核资数据收集和成果运用提供重要技术支持。业内人士认为，通过这项工作，使工作成果能够最大化地得到利用，从长期看意义很大。