供给侧结构性改革视域下农村经济的“三变”改革策略探究

◎纪 霞

六盘水市地处贵州省西部，位于乌蒙山集中连片特困区的腹地，所辖四个县区中六枝特区、盘县和水城县为国家级扶贫开发重点县，钟山区则属于省级扶贫开发重点县，总体而言贫困面积广、贫困程度深，2014年六盘水市在国内率先推出了农村经济的“三变”改革模式，经过几年的实验证明了这是一条农村集体产权制度改革的新思路，有助于激活农村发展的内生动力，提高乡村社会的自我治理能力。当前我国的农业改革应从供给侧发力，通过深化土地制度的改革来适应市场经济要求，并通过农业产业结构的调整来增强农业的协调发展能力。而“三变”改革模式正是通过对农村的土地、资本和劳动力等资源的优化配置，切中了当前农村集体经济发展缺乏有效实现形式之要害，使家庭联产承包责任制得以延续和深化，为农业增产和农民增收提供了新的路径。但是，虽然“三变”改革有助于破解“三农”发展难题，但也不应忽视其在推进过程中存在的不足之处，应对这几年的发展状况进行深度审视，从而为我国农村经济的发展提供值得借鉴的开放性经验。

一、明晰“三变”改革的股权分配

“三变”改革中的产权明晰就是在清查核实和评估认定的基础上，将集体林地和水域等资源要素和农民的闲置房屋以及土地经营权等，通过一定形式入股合作经济组织以取得股权，进而获取相对稳定的投资收益。如水城县玉舍镇海坪村将351亩集体荒山入股到野玉海国际山地旅游度假区的“彝族风情街”，海坪村与景区管委会按30%、70%的股权比例占股分红，其中村集体和村民各占15%，仅此一项使得780名村民年均收入达千元左右。

但是，目前在产权规范方面还存在着一些问题：一是缺乏评估机制。农民和村集体以农用地经营权和所有权入股时，因为缺乏成熟的土地评估机制，往往无法按租金除以长期利率的方法对农地进行合理估值，兼之社会资本的实际投资额往往不透明，最终导致农民和村集体的资源入股所占比例偏低，为以后可能出现的利益纠纷埋下了隐患；二是流转平台运行效果不尽人意。虽然六盘水成立了农村产权交易市场，由于农村缺乏有效地市场运作机制，导致农村生产力要素无法充分激活，农村土地不能规范顺畅地流转，且没有鉴证机构的参与使得流转双方的合法权益难以得到保障，因而依然停留在传统的低层次流转水平；三是扶贫资金分配不公。以盘县的“岩博农民养殖专业合作社”为例，该经济组织由村集体以22亩土地使用权作价66万元以及36户农民集资2314万元共同成立，后通过各种渠道申请到扶贫资金100万元，结果款项全部按原股权结构量化分配，这些农民并非贫困户由他们独自占有明显有失公允。

因此，一是要准确落实确权颁证工作。应通过方案论证、组织动员、实地测绘和结果公示等一系列程序，对农村集体土地和农民宅基地的所有权和使用权以及土地承包经营权等进行确权颁证工作，使农民和村集体的产权归属更加清晰，通过明确权能以充分保障各方的合法权益；二是要建立评估和完善流转平台。村集体的经营性资产和农民的资源性资产，应在通过中介机构客观评估之后方能折算入股以换取相应的股权。同时，要完善市、县、乡、村四级流转服务体系，将农村的土地房屋、合作社的股权以及增减挂钩项目结余的指标等纳入交易范围，搭建起社会资本进入农村、农村资源向资本转变的制度性平台，形成完备的城乡一体、开放规范的农村产权流转市场，以推动城乡要素的充分流动；三是要合理分配扶贫资金。各级扶贫资金均应归贫困村民集体所有，折资入股所形成的股权一定要落实给真正的贫困户，特别是“两无”村民（无业可扶、无力脱贫）以防止扶贫资金被少数农户和非贫困户占有。

二、推进“三变”改革的主体培育

2016年2月，六盘水市出台了《加快构建新型农业经营体系指导意见》，提出在充分保障每个农民土地承包经营权的基础上，加快培育新型农业经营主体、发展新型农业社会化服务主体。自2014年启动“三变”改革以来，有50.95万户农户入股经营主体成为股东，入股受益农民167.79万人（贫困农户12.2万户31.65万人实现了“三变”改革全覆盖），全市共有农民合作社2533家、家庭农场83家、专业大户5087户，且省级重点龙头企业44家，市级重点龙头企业126家，总体呈现出较为良好的发展态势。

但是，这些经营主体在“三变”改革过程中存在着以下三个方面的问题：一是经济实力不强。由于受到农民老龄化、生产兼业化和土地零碎化等因素的影响，目前六盘水市的农业组织化经营程度不高。如水城县南开乡一些农户宁愿家庭经营也不愿进行土地流转，导致经营主体经营规模小、注册资金低、从业人员少，市场竞争能力和风险抵御能力均处于劣势；二是农民和村集体被动参与。虽然不少农业经营主体以股份合作形式成立，但在管理和分红等方面并未严格落实股份制原则，基本上属于一股独大或者异化为挂牌性质，既然是“农民变股东”就应让农民和村集体履行股东的职责、行使股东的权力、参与企业的决策，但目前在很多合作社中二者基本上只能被动地参与分红；三是高素质人才短缺。目前新型职业农民占农村劳动力的比例偏低，虽然六盘水市围绕农村“三变”改革先后开展了上万人的新型职业农民教育培训工作，但整体而言仍然属于短期行为缺乏连续性，培育机制的不健全导致农村人才供需矛盾凸显。

“三变”改革的顺利推进需要农业经营主体的产业支撑。一是要扩大经营规模。政府应在完善信息服务功能的基础上，采取财政扶持、信贷支持等措施，助推经营主体扩大经营规模并充分发挥龙头企业的辐射带动作用，从而有效延长农业产业链和价值链，提高农产品的附加值；二是规范管理。应规范农业经营主体的内部管理制度，以保障农民及村集体的合法权益，让其回归合作的本质以避免空壳化发展。同时，应选拔普通村民担任监事职务，以保障农民和村集体的知情权和监督权，并强化审计、工商和税务等部门之间的信息共享和联合监管工作，以有效启动外部监管程序；三是培育新型职业农民。“三变”改革的根本在于“扶人扶智”，因而政府应开展高效的、可持续的新型职业农民培育工作，帮助农民转变发展理念、应用先进技术及提升经营能力，最终解决农村的贫困代际传递问题。同时，政府应出台帮扶政策，支持、鼓励和引导农村知识青年返乡创业，并对回乡就业的大学生给予相应补贴。

三、化解“三变”改革的经营风险

农业是一种弱势产业，因而农业生产面临着自然风险、市场风险和经营风险等三重压力，如果缺乏有效的防范措施，不仅会影响到经营主体的收益水平，更为严重的是会影响到民生问题和社会稳定。同时，“三变”改革后农民和村集体的相关资产权益入股进入了农业经营主体，而这些实体的经营性质为自负盈亏，除了容易受到冰冻、旱灾、水灾和雹灾等不可抗拒的自然风险的影响之外，还需要时常面对不可预见的市场风险，因而产生经营亏损风险的几率相对较高。

六盘水市“三变”改革中平均起来大致为村集体占10%、农民占20-30%的经营主体股权，因而单个农民所占股份较少，导致他们不甚关注经营主体的运营状况，同时也缺乏判别财务数据真假的能力。即使某些乡村的村民选出村民代表或委托村干部代行监管，但又难免会出现他们被大股东“俘获”的问题，目前这已不是独立的个案而是具有一定程度的普遍性。同时，在“三变”改革试点阶段由于以政府主导为主，能够为参与的经营主体配套优质项目，故而出现经营风险的几率较低，但在普及推广阶段由于全市各地的情况千差万别，政府支持力度及惠及面在整体上有所降低，因而经营主体出现亏损的几率也会随之上升。

因此，应建立针对性强的、多层次的农村“三变”改革风险防控机制，以守住农民生产生活的底线。一是加大农业保险产品的开发力度。保险机构应在充分调研的基础上，结合六盘水市脱贫攻坚的多元化主体需求，分类开发、因地制宜、量身定做农业保险产品，先试点一批价格低廉、保障到位的特色果蔬和养殖等险种，在此基础上进行经验总结并积极推广；二是确保农民股东权益不受侵害。应制订和完善财务监管机制、合同备案机制和收益分配机制，并通过法律顾问机构全程指导农民签订入股合同以保障股权收益，在经营主体解散及破产之际应优先清偿之前与农民股东已发生交易但尚未结清的款项，确保农民股东的权益不受侵害；三是建立有效的监督机制。要在经营主体内部成立董事会和监事会，推选村民代表进入董事会，代表全体农民股东对重大事项进行表决，而监事会中的村民代表则在不干涉运营的前提下认真履行监督职责；四是建立经营风险补偿机制。政府应探索建立风险补偿保障金制度，对由于各种风险因素导致参与“三变”改革的农民收益严重减少以至于不能满足最低生活要求时，应由政府发放最低生活保障金。

结束语：“三变”改革虽然始于农民首创，但政府的规范、引导和扶持至关重要。因此，政府应加大农村综合配套机制的改革力度，强化农村基础软硬件设施的建设工作，同时因为“三变”改革会对农村经济制度和土地制度等带来多方面的冲击，其中涉及到《宪法》和《物权法》等在内的多部法律法规，因而也应健全和完善与“三变”改革相关的法律支撑体系。