农村集体资产经营管理问题研究——以北京市为例

■韩振华

党的十九大报告明确提出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。2018年中央一号文件对新时代深入推进集体产权制度改革进行了全面部署，提出要“加快推进集体经营性资产股份合作制改革。推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”。这为集体资产经营指明了发展方向，为集体资产走向市场找到了实现路径。随着首都经济发展和城市化进程加快，北京市农村集体资产总量持续增加，为农村集体资产经营提供了内生动力。同时，农村集体经济产权制度改革不断推进，产权界定逐渐清晰，又为集体经济运行创造了良好条件。通过将近30年的摸索创新，北京郊区农村探索出了与自身地理条件、资源禀赋和资产形态相适应的集体资产经营模式。

一、北京农村集体资产产权制度改革探索

城市化进程中大量农村集体土地被征用，征地拆迁中村集体获得了大量土地补偿款，引发社员对集体资产的高度关注，社员之间、干群之间、转居与未转居成员之间对集体资产收益分配难以达成共识。为有效保护农村集体经济组织成员的集体资产权益和农民的利益，于1993年首先在丰台区南苑乡开展农村集体经济社区股份合作制改革试点，随后改革范围逐步扩大，直至在全市范围内推开。北京市农村集体经济产权制度改革工作位居全国前列。目前，全市累计完成产权制度改革的乡村集体经济组织达到3900多个，其中村级3800多个，占村级集体经济组织总数的95%以上。全市新型集体经济组织的股东已达300多万人，成为拥有集体资产的市民。各区立足区域功能定位和各乡镇、村的资源禀赋优势，采取符合当地特点的、灵活多样的改革方式，走出了多种改革路子，概括起来主要有三种形式。

（一）存量资产量化型

在产权制度改革过程中，全市有98%的村选择了“存量资产量化”方式的社区股份合作制改革。主要是在妥善处理合作化初期的老股金和原集体经济组织成员留置资产的基础上，将属于现有集体经济组织成员的净资产划分为集体股和个人股，集体股份一般都控制在30%左右，个人股份控制在70%左右。这种股权结构既明晰了村民的财产权益，确立了农民的股东地位，又保证了集体经济性质不改变、发展有后劲、公共服务能力有保障，成为大多数集体经济组织进行股份合作制改造的首选。比如，昌平区北店村，2001年因国家建设需要集体土地全部被征收，2003年村民搬迁上楼，2004年撤村建立了北店嘉园社区。当时面对部分村民要求将剩余土地补偿款全部分光吃净的压力，村集体经济组织积极推进产权制度改革，使全村2474名社员成为股东。通过核算股份合作社劳龄股、户籍股、独生子女奖励股共计38756.5个，核定总资产2.77亿元，其中集体股0.831亿元，个人股1.939亿元。村集体在股权明晰后，组建股份合作制企业，村民按股份占比进行分红和提取集体积累，促进了原集体成员增收，实现了集体经济可持续发展。

（二）“资源+资本”型

“资源+资本”型占比较少，主要集中在山区部分集体经济实力较差、集体账内存量资产较少的村。这些村充分利用集体山场等自然资源，通过自然资源与社会资本相结合的方式，积极探索乡村集体经济产权制度改革的新途径。比如，密云县南石城村采取“资源+资本”方式兴办股份合作制旅游景区，景区共设有910股，其中，村集体用山场作为资源入股，占总股份的30%，即273股；村民入股金32.2万元，占总股份的35.4%,即322股。再如，北京金凤凰旅游公司入股金30万元，占总股份的33%,即300股；个人（外村）入股金1.5万元,占总股份的1.6%,即15股，建立股份合作制旅游景区，按股进行经营收益分红。

（三）社员投资入股型

社员投资入股型，主要集中在一些集体企业发展前景好，又急需资金扩大生产经营规模的村。这些村采取以集体资产入股，并按照自愿的原则，发动全体社员现金投资入股，组成社区型新型集体经济组织或企业，发展壮大集体经济。比如，顺义区北郎中村，首先是发动社员投资入股组建股份合作制企业；其次是在股份合作制企业的基础上，吸收社会资本。股份合作制企业注册资本8200万元，其中，集体历年积累3500万元留作集体股，集体经济组织成员投资3500万元作为个人股，并吸收外来企业和科技人员投资入股1200万元。目前，企业总股本达到9700万元，其中集体股4500万元，比注册时增加1000万元；个人股4000万元，比注册时增加500万元。

二、北京农村集体资产经营的典型模式

随着集体资产改革的深化，资产保值增值成为首要问题。各级集体经济组织积极探索创新，引进社会资本，涌现出了各种各样资产经营管理模式。

（一）依托资金优势的自主经营模式

一些农村股份经济合作社因为城市化征地而获得了大量的土地变现收入，资金非常充足。农村集体虽握有充足现金，但土地等经营性资产流失了，为防止坐吃山空，实现可持续发展，必须投资到实体经济，重新获取更多经营性资产，实现农民、集体和产业发展的多赢。比如，大兴区西红门三村，2004年经村股东代表大会讨论在魏善庄工业园区征用土地100亩，当年引入两家规模企业。此项目每年为村集体增加收入95万元，年人均分红增加1600元。

集体经济组织自主经营首先需要满足资金充裕、有专业的管理经营团队、规范的现代企业制度等方面的条件，大多投资于土地整理、商业地产开发、保障性住房建设等领域。这些产业在北京风险相对较低、收益相对较高，同时又缓解了财政资金压力，具有一举多得的共赢优势。但在具体实践中也面临很多难题，表现在集体企业融资能力低，仅靠自有资金难以与国有企业、民营企业竞争，特别是在土地、房地产开发等项目竞标中占劣势，现代企业制度和治理结构不完善，集体资产流失现象较严重，存在自主经营中压低收益、放大亏损等内部人控制现象。但整体看，随着加强监管和集体企业融资抵押制度创新，集体企业自主经营还有很大发展空间。

（二）信托方式下的委托经营模式

自主经营对集体经济组织各方面要求很高，只有少数集体企业能在市场竞争中站稳脚跟、发展壮大。大多数集体经济组织由于资金实力不够大、管理经营人才匮乏、现代企业制度不完善等原因，而选择专业的投资机构委托经营管理集体资产。比如，门头沟等区的村镇通过与信托投资机构合作，专门设计针对拆迁村的信托产品，对信托专业化经营集体资产进行了积极探索。

将国际上比较成熟的信托模式引入到农村集体资产经营管理中来，充分发挥信托作为专业金融手段在资金运作、资产管理、企业经营及风险管控等方面的优势，有助于大幅提高农村集体资产的经营管理效率和应对市场风险的能力，丰富了经营管理方式，拓宽了经营管理的思路，促进了农村集体资产经营管理的创新。从近两年实践看，委托经营大多比较成功，收益高出银行定期存款，风险相对可控。但从长远看，政府一定要对集体经济组织的委托行为加以指导和监管，增强集体经济组织管理人及其成员的风险意识，对受托投资企业的资质认真审核，并考虑建立担保、再保险等制度，确保集体资产安全稳定经营。

（三）吸引社会资本的联合经营模式

密云县南石城村等远郊区、山区农村，集体经济组织自身资金积累较为薄弱，唯一的优势就是山场、林地、土地等资源性资产，若能盘活存量资产，引进社会资本，也能走上一条富民强村的发展道路。比如，延庆县八达岭镇政府与八达岭特区联合投资500万元，修复了3620米的水关长城，按照协议八达岭镇石佛寺股份经济合作社持有水关长城10%股份，每年得到35万元的股份收入。

招商引资、联合经营在确保集体资产不流失的前提下，依托土地、旅游资源等，通过参股合资、兼并、租赁等形式，与国有资本、民营资本、个体经济进行合作，形成股权结构清晰、各方利益均受保障的混合所有制经济，克服了经济薄弱村发展中面临的资金短缺、人才匮乏、经营无方等困难，引进利用了国有企业、民营企业的管理模式和营销渠道，有助于使这些农村盘活自然资源，发挥优势，实现农民的增收致富。

（四）土地集约利用下的租赁模式

北京乡镇产业用地主要来源于以前的乡村办企业用地，以及前些年兴办的“工业大院”及产业园区，随着经济上发展和产业层次上提升，大量企业倒闭、停产，造成资源的严重浪费。针对淘汰落后业态，实现土地节约集约利用这一命题，北京开展了提升产业层次、集约开发利用集体建设用地的探索实践，其中海淀东升科技园和大兴西红门镇就是这种“腾笼换鸟”的典型。

三、北京集体资产经营中面临的主要问题

农村集体资产从产权制度改革到经营方式创新，是适应城市化进程，保护农民和集体利益的内在要求，需要不断的探索和实践。由于集体资产经营涉及利益的调整，关乎300多万股东的切身利益和农村社会稳定，再加上受到乡村治理结构、传统观念、传统思维方式的影响，这种工作具有渐进式的特点，还需要针对暴露出的各种问题，在实践中不断地深化改革，加以完善。当前，全市农村集体资产经营中面临的主要问题是：

（一）资产监督管理不到位

受体制限制，各级农村合作经济经营管理机构作为农村集体资产管理部门承担着具体监管职责，但没有相应的执法处罚权限，管理与处罚相脱节，管理缺乏有效手段，管理权威下降。在区层面，农村集体“三资”政策管理职能归农业行政部门，业务指导由区农经站具体承担。在乡镇层面，近年来随着新一轮乡镇机构改革，多数乡镇的农村集体资产监管人员队伍相当薄弱，一般只有1到2人，少数乡镇没有专职人员。在村层面，大多数村集体经济组织管理不够到位，产权改革后的新“三会”运作极不规范，资产、负债等方面的重大理财决策监督不够科学合理。2014年，中央巡视组在对北京市巡视反馈意见中就指出，北京市乡村干部腐败问题凸显，“小官巨腐”问题严重，要高度重视“都市村官”贪腐问题。2017年2月，中央巡视组反馈了在北京巡视“回头看”的情况，再次指出“小官巨腐”问题依然严重。要解决这一问题，必须从制度上全面加强对农村集体资产的监督管理。

（二）集体产业发展水平较低

从全市总体情况看，农村集体经济发展与城乡发展一体化还不相适应，与农民的期盼还有较大差距，只有不到三分之一的村集体实现了按股分红，新型集体经济组织发展水平还有待进一步提高。目前北京市新型集体经济组织中，以一产为主的村共有1953个，占55.8%，这些村集体收入普遍偏低或者没有收入；以二产为主的有78个，仅占2.2%，并且多以低端加工业为主，缺乏可持续性和竞争力；以三产为主的有1467个，占到42%，其中的80%又以土地和房屋出租为主，产业结构单一，运行管理不规范，在城市化进程中难以持久。乡镇企业多是工业大院，囿于土地性质、配套建设和投资环境，吸引高端产业的能力不强。因此，加大对村集体经济的扶持力度，拓宽集体经济发展空间仍然是今后一项紧迫的任务。

（三）债务负担较重

农村集体经济组织债务的形成很多是历史遗留问题，如发展集体经济融资、承担基础设施建设、农村公共服务和社会事业支出等。根本原因是城乡二元的财政投入和公共服务体制，村民委员会代行集体经济组织职能，集体经济组织承担着一些属于政府负责的提供公共服务的职能，即便是有经营性收入，首先是弥补政府对农村的财政转移支付和应由政府提供社会公益事业资金，从而挤压了集体经济的资本积累，有的甚至超出村级组织财力及农民的承受能力，导致收不抵支，形成大量的债务。

四、加强农村集体资产监管的实践探索

2013年11月，海淀区围绕加强农村集体资产监管，借鉴国资管理模式，成立了全国首个农村集体资产监督管理委员会，经过4年多的运转，积累了一些经验做法。

（一）健全监管机构

区级层面，区农资委为负责区农村集体资产监管的议事协调机构，主任由主管副区长兼任，副主任由区农工委书记、区农委主任、区农经站站长兼任，办公室设在区经管站。区农资委具有对农村集体资产管理的协调、统筹、指导的行政职能，对出现的重点问题、重大项目进行专项监督检查，加强对产权改革、股权管理、“三重一大”、内部控制等重要事项的日常监督，并定期向区委、区政府报告。镇级层面，各镇成立镇级的农资委，主任由镇党委书记担任，由镇党政主要领导、分管领导以及经济发展、农经、财政、纪检等科室负责人组成，在管好镇级集体资产的同时，监督指导各村做好集体资产的管理。

（二）提升管理层级

区农资委对镇级集体经济组织的重大事项进行审议，包括镇级集体经济产权制度改革总体方案及清产核资，集体资产量化份额转化成的基金或股份及其分红，股本变更，整体改建为公司制企业法人，合并、分立、解散等重大事项，都要事先报区农资委审议。镇级农资委对村级集体经济组织的重大事项进行审议。对土地流转、出租、合同等事项，村民代表大会通过是基础，还要上镇农资委专题会，由农资委审议通过，改变了“村自为战”的局面。

（三）完善监管制度

在原有相关管理制度的基础上，海淀区农资委陆续出台了《关于进一步加强海淀区农村集体资产管理工作的实施意见》等十几项管理制度文件，形成涵盖产权改革、土地、征地补偿款、资产、合同、财务、审计等各个方面的集体资产管理制度体系。

（四）强化审计监督

区农资委把加大审计监督力度、建立长效监督机制作为强化农村集体资产监管的重要举措来抓。对于镇级的农用地管理、财务管理、征地补偿使用管理、集体经济合同管理、产权制度改革等五大重点工作进行定期检查审计。2014年对镇、村两级的集体经济进行审计，覆盖106个镇、村集体经济组织；2015年，又采取“区对镇、镇对村、村对公司”逐级监管模式，在全区范围内开展“三年一轮全覆盖”审计，截至2016年底，覆盖率达到83%。同时，聘请社会中介机构，对全区各镇、村征地补偿费管理使用情况进行“拉网式”专项检查，开展合作开发房地产和账外房产清查，查缺补漏，全面防止集体资产流失、防范违规违纪等问题的发生。

海淀区做法的可借鉴意义在于：整合农委、农经站、审计等部门职责，健全农村集体资产监管的制度体系，从根本上改变集体经济组织及乡村干部对集体资产处置权力大、受约束弱的局面，逐步解决“小官巨腐”“都市村官”腐败等问题，有力保障农村集体经济权益和农民利益，促进农村集体经济健康发展。

五、加强农村集体资产监管的对策建议

农村集体资产是广大农民多年辛勤积累的宝贵财富，管好用好十分重要。要以提高效益为核心，进一步深化农村经济体制改革、创新农村经营体制机制，发挥市场配置资源决定性作用，提高农村土地产出率、资产收益率、劳动生产率，推动集体资产保值增值。

（一）制定支持发展政策，壮大农村集体经济

要创造良好的集体经济发展环境，减少限制性门槛，在税收减免、资金支持上给予更多优惠。安排专项资金用于农村发展，奖励扶持能增加集体经济收入的项目，金融机构增加信贷扶持农村发展产业。同时，加大配套改革，优化发展环境。一是深化土地制度改革，探索集约利用农村集体建设用地政策，争取试点，加强政策研究，赋予农村集体建设用地更加充分而有保障的权利。二是加大税收优惠，减轻集体经济组织负担。新型农村集体经济是在合作经济基础上改革形成的，仍属于合作经济性质，应当享受类似于农民专业合作社的税收优惠政策。三是进一步加大公共财政对农村的投入，加快推进公共服务均等化，为新型集体经济组织发展提供良好的外部环境。

（二）完善法律法规，明确新型集体经济组织市场主体地位

目前，大多数集体经济组织与村委会职能界定不清，承担了很多社会职能，包括村民福利、社区基础设施建设和公共服务提供等多项职能，还不是能够自负盈亏、风险自担的市场主体。关键是要进一步深化乡村治理改革，村社分开、政经分开，把集体经济组织承担的社会职能剥离开来。在确保农民利益不损失的条件下，针对新型集体经济组织面临的法律地位缺失、市场主体地位不充分的现实情况，认真组织开展调查研究，学习和借鉴国内省市的先进经验，完善有关政策法规。一是进一步明确新型经济组织的法律地位、性质、功能和职责。二是进一步明确集体经济组织成员（股东）的标准和进退机制。三是进一步明确新型经济组织外部监督管理主体。四是按照公司法，进一步深入推进集体经济产权制度改革，利用股份合作制、股份公司制的不同优势，打破集体经济组织产权的封闭性、社区性，让集体经济组织走向市场、走向社会，成为独立的市场主体。

（三）创新监管方式，严控集体资产流失和债务风险

集体资产是农民的托底保障，管得好不好，经营得好不好，直接关系到农民的切身利益。特别是征地拆迁村，集体的“钱袋子”鼓了，但经营及监管难题也随之而来，投资决策是否科学、土地流转是否合法合规、征地补偿款是否花对地方、经营合同签订是否公开透明等一系列问题，不仅农民普遍关心，也是政府监管部门重点关注解决的问题。北京也一直在积极探索，2006年就推出了村账托管制度，加强统计、审计管理。特别是2013年底海淀区借鉴国资委管理模式成立了农资委，对农村集体资产进行审计、合同清理和土地监管，保障农村集体资产在阳光下运行，同时利用多种手段，促进资产增值。比如，帮助村集体企业引进职业经理人，在合适的时机推动村集体企业挂牌上市等，让农村的集体产业越做越强。

要总结各种探索改革经验，推进农村集体资产监督管理制度建设。加强农村土地承包管理，推进产权交易平台建设，完善产权流转交易市场。采取有效措施严格控制债务风险，积极化解债务，严格控制非生产性和经营性支出，避免增加新的债务。提高集体经济科学理财、高效理财水平，进一步推进财务公开和民主理财工作，公开资产债务账面、重大资产处置情况。加大新型集体经济组织审计工作力度，开展专项资金审计和经营效益审计等专项审计，加强农民负担监管，严禁违法、违规支出，最大限度提高资金使用效益，杜绝资金、资源浪费现象。

（四）加快建立现代企业制度，提高集体资产经营效益

集体资产经营关键是要提高效益，针对实践中存在的资金、人才、制度等方面的问题，应深化改革创新，重点是引进各类社会资本，整体提高集体经济组织的经营管理水平，在保障成员农民权益的前提下，创新发展集体经济与社会资本各种形式的混合股份制经济。一是继续推动产权制度改革进度，推进乡镇级集体经济产权制度改革，建立乡镇级的股份合作制企业，以乡镇为单位统筹集体资产的经营管理。二是规范新型农村集体经济组织运营管理，完善股东会、理事会、监事会制度和法人治理结构，规范改制后集体经济组织内部管理，健全经营管理、民主决策与监督机制。三是建立完善村级财务预决算制度，规范财务管理及资产处置程序，保障资产处置合法、公开、透明。四是鼓励集体经济组织利用资金、资产和资源，以入股、合作、租赁、专业承包等形式，实现多元化、多层次、多形式经营，激发集体经济发展活力，提高集体经济经营效益。