乡村振兴战略的南桥乐章——奉贤区南桥镇农村改革新探索

■本刊记者

习近平同志指出，新形势不深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。奉贤区南桥镇从去年开始，结合本镇实际，积极探索农村土地制度改革，推进体制机制创新，强化乡村振兴制度供给，走了一条盘活资源、美化环境、富裕农民、提升品质的乡村振兴发展之路。

一、乡村振兴战略的破题思路

改革开放以来，中国农村已经历了两次动能转换，眼下正在酝酿的是第三次。第一次动能转换的核心是“分”。家庭联产承包责任制的推行，使家庭能量得以充分释放。第二次动能转换的核心是“流”。农村各种生产要素大流动，使城乡经济一片繁荣。而实施乡村振兴战略，推进农业供给侧结构性改革，这次动能转换的核心是“合”。就是要形成“合”力，把各种现代元素注入农村，注入农业，推动农业农村的历史性变革。

党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，这是继社会主义新农村建设之后更加深入全面系统解决“三农”问题的重大部署。乡村振兴，最终的目标就是实现农业强、农村美、农民富。农民是乡村振兴的主体，是乡村振兴的受益者，乡村振兴战略能够落地生根，就能给全镇的农民带来好处，就能让农村的面貌再次发生翻天覆地的变化。在大调研过程中，村民们对乡村振兴战略的实施也表示了期待。

那么，乡村振兴战略如何在南桥镇落地？南桥镇的农村与中心城区相对来说距离都比较近，土地资源相对价值较高，这正是他们的优势。但是从目前来看，对于这一优势，在传统发展思路局限下，还没有充分利用好。

一是土地资源低效利用。从总体规划来看，原来的农村规划布点已不适应当前农村发展需要。在当前土地资源越来越稀缺的情况下，零星的宅基地、零散的集体建设用地，非常值钱，但赚不到钱。从资源配置来看，南桥镇下辖行政村与中心城区相对距离较近，土地资源相对价值较高，在传统发展思路下以个体为单位进行土地资源的出借利用，土地资源的利用与保护得不到保障。从资源利用来看，相较于城区，农村土地资源仍然以其较低成本为优势，仍然以最基础的成本因素参与到农业生产中，资源利用效益得不到重视，必然造成资源低端低效利用的后果。

二是外来人口大量导入。南桥镇作为“来奉人员”的集中导入区域，各行政村成为外来人员就业居住的集聚区域。农村宅基地除少数留作自住外，大多租借给外来人员，而且受到租金利益的驱使，不乏搭建违法建筑、改变房屋结构群租、“三合一”等违法违规现象，对城市安全造成威胁，带来了农村环境脏乱差问题。与此同时，这些人员大多就业在村域内的低端劣势企业，进一步加剧了农业产业水平低下、农村环境污染严重等问题。

三是村级经济基础薄弱。村级经济发展局限于传统发展思路，过多依赖于单一的收取租金的模式，加上近年来建设用地减量、产业结构调整等工作，进一步减少了村级收入来源，村级经济基础非常脆弱，村民利益难以得到充分保障。

面对土地资源低效利用、外来人口大量导入，村级经济基础薄弱带来的农业还不强、农村还不美、农民还不富等问题，实施乡村振兴战略，关键就是要改变传统发展思路和发展方式，深化农村土地制度改革，统筹利用好农村资源，推动农村环境、产业和效益的全面升级。

南桥镇发展的主要思路是：全镇东西南北中融入奉贤区发展大局，在乡村振兴战略的指引下，坚持农民“离房不失房，离地不失地”的底线，在全区率先探索宅基地使用权流转、集体建设用地统筹运营等改革试点工作，努力在创新探索中实现生态与发展的共赢。

南桥镇为作奉贤主城区，南桥的发展必须依托新城发展、依托全区发展。以老城区为中心，全面融入全区发展大局。东部与新城建设融合发展，在服务新城开发大局中作出贡献，在提升城市管理精细化水平上做出成绩。西部与奉浦大道开发融合发展，以江海园区整体转型为契机，打造集居住、工作、学习、创业为一体的产城融合示范区，成为南桥未来发展新高地。南部与美丽乡村融合发展，聚焦乡村振兴战略目标，结合和美宅基创建、无违建村创建、农村“三块地”改革等工作，打造美丽乡村升级版。北部与农艺公园融合发展。拓展农艺公园延伸段，挖掘传统文化，以“农业+旅游+X”为产业引领，探索打造田园综合体。中部与老城更新融合发展，结合“南桥源”项目，对街巷空间、城市口袋公园等进行城市微更新，重塑老城的趣味与活力，进一步提升城市品质。

南桥镇以农村土地制度改革为主要突破口，提出了“三个一”的实施方案：即打造“杨王庄园、沈陆庄园、六墩庭院、吴塘公园、江海公园”。

杨王庄园：围绕“家”文化的植入，通过融入家训、家规、家序、家学、乡里、乡亲元素，打造百家同乐的杨王庄园。

沈陆庄园：沈陆庄园东至吴塘港、南至延安中心路、西至延安南北中心路、北至唐家宅前河，总面积158亩。

六墩庭院：通过六墩村宅基地流转、整村生态打造、和美宅基创建、整建制拆违、宅基地流转、做好总部经济打造第五空间等一系列工作，聚焦就地改善，就地完善，就地提升，打好生态底色、保障农民财产权益、壮大集体经济，打造美丽乡村升级版。

吴塘公园：东至竹港、南至大叶公路、西至沙港、北至浦秀村村界，项目区域总占地787亩，宅基地46.49亩，打造吴塘农艺公园。

江海公园：以在建中的江海碎石地公园为辐射点，建设150亩的江海公园。

其中，吴塘公园、六墩庭院建设率先试点推进。

二、探索体制机制创新

吴塘公园，位于南桥镇吴塘村，作为农艺公园的拓展区，东至竹港，南至大叶公路，西至沙港，北至浦秀村村界，项目区域总占地787亩，宅基地46.49亩。南桥镇计划以宅基地置换为突破点，以市场主体导入为切入点，植入城市文明，建立一个总部，以田园综合体形式打造吴塘农艺公园。

根据调查，吴塘村大多数住宅地处高压走廊附近，村民迫切希望能改变现状。同时，吴塘村经济薄弱，农民生活水平长年得不到快速提高。吴塘村农民住宅一般都已有30-40年以上的房龄，村民对居住安全高度重视，希望能改善住宅条件。对此，他们提出了农民集中居住的概念，通过宅基地置换的形式，改善村民生活条件。在调研中，83.5%的群众都明确表示愿意集中居住，还有群众出于对集中居住方案还不够了解，大多保持中立的态度。

目前，吴塘村宅基地置换已完成范围选定、前期摸底工作，吴塘村农民集中安置方案也经过多次讨论，不断完善中。在与村民的沟通过程中，我们希望宅基地置换，让村民直接获益，村民住上新房，距城区越来越近，生活愈加便利舒适，农村环境也将大幅改善。

吴塘公园的总部建设已经全面启动，前期通过建设用地减量，腾出了将近20亩建设用地资源，目前正在开展招商工作。

六墩庭院位于南桥镇六墩村，毗邻南桥中心城区，与主干道A30公路、平庄公路和环城东路相接，总面积4.66平方公里，总人口达13487人。我们将以六墩村为试点区域，开展农村宅基房屋原地改造升级、市场化运营项目，通过承包地经营权流转、宅基地使用权流转、集体建设用地统筹运营，引入市场主体进行开发利用，打造一个环境优美、格局开阔、设施完善、人与自然和谐统一的六墩庭院。在不断挖掘六墩人文内涵的基础上，大力发展总部经济，保障农民财产权益、壮大集体经济。

首先要积极开展宅基地使用权流转。按照就地完善、就地改造、就地提升的理念，将宅基地使用权流转到村。以六墩村轿行一组、六墩九组为例，村民在村委会的组织下，按照统一的标准对原有宅基证内的违法建筑予以拆除，所有的合法建筑进行整体翻建改造，并对合法房屋的使用权进行流转。以守住生态为底线，对宅基空间进行升级改造，对周边环境加大生态投入，引入市场主体进行开发建设。

与此同时，南桥镇还在积极探讨对农村分散的存量集体建设用地进行集中统筹运营，提升其集约化发展水平。在集体产权制度改革成果的基础上，整合村级集体资产，筹建“上海南桥经济发展有限公司”。全镇11个行政村的集体资产自愿投资，即11个村低效利用的闲置资产，将由上海南桥经济发展有限公司统筹运营。

在此基础上，上海南桥经济发展有限公司租用试点区域建设用地，进行统筹运营和开发利用。积极对接市场优质资源，彻底改变原有低端劣势产业，实现集体建设用地的腾笼换鸟进行二次开发。

无论是宅基地使用权流转，还是集体建设用地统筹运营，归根结底要实现农村美、农民富。在庭院建设上，依托六墩村整建制拆违成果，实施田宅路统筹、农林水联动，结合整村制生活污水处理、整村制河道治理等工作，植入城市文明，挖掘农耕文化，完善农村基础设施配套，全力打造美丽乡村升级版。庭院建设将严格遵循生态化的理念，注重保持生态本色，建筑材料最大化的就地取材、重复使用。发挥乡村记忆元素，六墩建筑与樱花、绿植融为一体，建设独具一格的樱花小镇，绿水青山就是金山银山。

在村级经济和村民利益保障上，鼓励村级经济组织依靠土地入股拿股金，并将改革区域的所得税税收收入，全部退给村集体经济组织，促进村级可支配收入和村民收入持续健康增长。