确保“天下粮安”是国家重大战略

□ 丁 声 俊

一、一段往事引起的深思和深省

翻检旧作《当代中国粮食发展战略研究》，书中收录了笔者1984年发表的长篇论文《关于我国粮食发展的战略问题》，此文荣获1987年“孙冶方经济科学奖”论文奖第一名。回忆这段往事，绝无炫耀个人之意，而是记录着一段有关粮食安全的、不可遗忘的历史故事。

1984年前后，由于农村改革迸发出潜在的巨大能量和生产积极性，我国粮食生产实现跨越式增长，总产量突破8000亿斤大关。在当时传统指令性计划体制桎梏下，粮食价格倒挂、流通不畅、消费受抑、仓储不足，从而导致了“卖粮难”“储粮难”的问题。人们被国内空前的粮食丰收和前所未有的“储不下”现象所陶醉，响起粮食“过剩”的声音。由这种误判出发，在当时调整粮食种植结构中，简单地采取了“多砍少赶”的办法，从而导致粮田面积过快、过猛缩减。

作为一个坚定认为“粮食不过剩”的粮食人，笔者以文字与“过剩论者”进行商榷或者叫“辩论”，写出了那篇论文。文章以数据和经济规律阐明以下见解：（1）正确估量粮情是制定粮食发展战略的前提；（2）稳定增产是粮食生产务必长期坚持的方针；（3）灵活流通是实现粮食发展战略的关键；（4）适度转化、合理消费是促进粮食发展的动力。论文主题很明确：当时中国粮食不过剩，绝不可放松粮食生产；调整农村产业结构要遵循客观经济规律，量力而行，扎实而行；正确处理国内粮食生产和国外进口粮食的关系，必须坚持以自力更生为主，以国外进口为辅。无奈，人微言轻，一个年轻研究者的声音难得有人听见。结果，在农业粮食科技没有得到根本突破的条件下，在短时间内过快、过猛调减粮食种植面积，导致粮食生产出现令人痛心的“马鞍形”。1978年，全国粮食播种面积180880.5万亩，到1994年缩减为164316.5万亩，净减少16564.5万亩，导致全国粮食供求关系紧张。

这一历史教训不可遗忘。在我国，粮食安全是关系13亿多人口基本民生的头等大事，是关系国家经济安全乃至国家安全的重大战略问题，必须居安思危、警钟长鸣。

二、粮食安全概念的提出及其意义

（一）粮食安全概念的提出

粮食安全一词最早产生于20世纪70年代中叶。1972～1974年，世界粮食形势风雨骤变，爆发了二战后30余年里最严重的粮食危机：市场供求失衡，谷物安全储备系数由18%下降到14%，世界谷物价格暴涨2倍以上，广大发展中国家深受其害，许多国家和地区陷入粮荒和饥馑。面对世界粮食形势的风云突变，联合国粮农组织（以下简称FAO）等机构采取了紧急行动，于1974年召开世界粮食会议，敲响了粮食安全的警钟。这次会议取得了世界粮食史上的重大成果：一是提出了保障粮食安全的警示和警告，要求各国谷物库存量要达到各国粮食安全的最低水平；二是通过了《消除饥饿与营养不良世界宣言》，向各国宣告“消除饥饿是国际大家庭中每个国家，特别是发达国家和有援助能力的其他国家的共同目标”；三是FAO理事会通过了《世界粮食安全国际约定》，要求有关国家履行保障世界粮食安全的责任。此后，FAO又不断采取措施，诸如：建立了国际农业发展基金，从资金和技术两个方面帮助发展中国家发展粮食生产；设立粮食安全委员会，定期监测世界粮食形势，交流有关经验。世界粮食大会形成的文件，成为动员各国保证世界粮食安全的行动纲领。

（二）粮食安全内涵的不断延伸和丰富

1974年世界粮食大会之后，FAO督促各国相应采取政策措施，加强各自的粮食安全。粮食安全的内涵不断延伸和充实：从国家层面延伸到家庭层面，乃至个人；从数量安全充实到质量安全，再到营养安全，乃至可持续安全。粮食安全内涵的每一次延伸和丰富，都意味着又一次向世界敲响粮食安全的警钟，又一次发出新的警示，让世界保持警醒和清醒。

1.国家层面的粮食安全

FAO致力于把世界粮食安全落实到国家粮食安全层面上，以构成保障世界粮食安全的基础。20世纪70年代之后，许多国家都把粮食自给或增加粮食供给作为基本方针：在亚洲，有的国家提出了主粮自给的政策目标，有的国家制定了提高粮食自给率的措施；在拉美和非洲，有的国家主粮已经基本自给，侧重改善流通，调整价格政策，促进合理分配；有的则着重发展自己特有的经济部门，换回外汇进口粮食。总之，许多发展中国家积极动员和组织群众发展粮食生产，进行基础设施建设，兴修水利，改良土壤，大力推行“绿色革命”，粮食生产率显著提高，不仅改善了国内粮食供应，甚至实现了粮食基本自给，有的国家还建立了粮食储备。发展中国家在世界粮食版图上的地位显著提高，与此相对照，屡屡以粮食作为外交工具的美国的“粮食霸权”地位逐渐减弱，“禁运”或者“取消粮援”的“大棒”不那么灵验了。这有利于保障世界粮食安全，特别是有利于发展中国家的粮食安全。

2.家庭层面的粮食安全

随着世界粮食生产和世界贸易的变化，如何使绝大多数人都能获得生活必需粮食的问题日益显现出来，即通过市场供应满足家庭对粮食的需求。这就是说，一方面，市场日益成为影响粮食安全的因素；另一方面，强调“每一个家庭都有获得粮食的能力”。这样，保障粮食安全的内涵增添了新内容，意味着把争取粮食安全的活动，延伸到消除贫困的领域；而粮食安全活动也相应地从国家、地方政府进一步落实到家庭、个人身上。于是，就形成了家庭粮食安全的新概念。

3.营养层面的粮食安全

在逐步形成家庭粮食安全概念的一段时期内，发展中国家的每天人均膳食能量供给量（以下简称能量）不断提高，从能量不足发展到基本满足的阶段。但世界粮食安全产生了一个新问题，即发展中国家的食物营养中蛋白质含量不足。1990～1992年，全世界约有8.4亿人（占当时全球人口的20%）的基础代谢率低于1.54，即陷于饥饿和营养不足，其中5岁以下儿童中，有2.15亿人（占5岁以下儿童总数的40%）发育迟缓；有1.83亿人（占34.3%）体重不足；有4790万儿童（占9.4%）严重消瘦。与此同时，在发达国家，因营养过剩引起的肥胖症，以及由此导致的高血压、心血管病、糖尿病也十分普遍。由此，在能量充足的状况下凸显出营养不安全的问题。1992年FAO和WHO共同召开国际营养大会，要求与会各国承诺“加强营养监测和教育手段”，“在提高全民营养认识的基础上，注意营养安全，确保所有人都能持续地做到营养充足”。接着又在1996年召开的世界粮食首脑会议上重申：“人人都有权获得安全而富有营养的粮食”，要求“到2015年把世界上饥饿和营养不足的发生率减少一半”。这些都把粮食安全和营养问题直接联系起来，把营养安全作为粮食安全的一个重要组成部分。按照FAO的解释，营养安全就是“在人类的日常生活中，要有足够、平衡的，并且含有人体发育必需的营养元素供给，以达到完善的粮食安全”。从粮食安全到营养安全是必然的历史进程，目前正处于过渡阶段，必须加以重视，积极而又谨慎地对待。从目前实践中看，新开发的粮食、饲料及其加工产品，多种食物原料的合成品，经过生物技术处理后的产品，及其相应带来的质量标准、安全监测、储存运销以及如何上市定价等一系列新问题，都有待科技、经营以至政法等方面的工作相应地跟上去。当前，粮食营养安全的含义还在探索发展中，它不仅需要足够的粮食数量，也需要保证健康质量，以及需要膳食多样化。

4.可持续粮食安全

直到20世纪末，在保障粮食安全方面，强调得更多的是满足当代人的粮食需求，为此不惜成本，不吝投入，过多使用化肥、农药等生产资料，导致生态环境恶化，危及后代的粮食安全，引起广泛关注。2001年召开的世界粮食可持续安全会议提出：“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害”。用经济学家的语言表述，可持续粮食安全就是既能满足当代人保障健康的需求，又不危害后代人足以保障健康需求的安全。按照这一要求，必须转变“三高一低”的农业粮食生产方式，特别是要转变以牺牲自然生态环境为代价的片面追求数量、忽视质量的生产方式，把农业粮食生产转到“三低一高”的保护生态环境的可持续发展道路上。

（三）粮食安全的本质性特征

自FAO最早敲响粮食安全的警钟以来，其内涵逐步丰富，外延相应扩展，迄今，国内外关于粮食安全的定义有数十种之多。例如，1974年世界粮食大会通过的粮食安全的定义是“一个国家的粮食储备要相当于当年粮食消费量的17%～18%，这被视为粮食安全线”，其中，14%被视为粮食安全警戒线。要说明的是，这里所说的粮食，指的是谷物。1983年，世界粮食安全委员会通过FAO总干事爱德华·萨乌马提出的新概念，即“粮食安全的最终目标是确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本粮食。”1992年，国际营养大会对粮食安全确定了一个新概念：“在任何时候人人都可以获得安全营养的粮食来维持健康动能的生活。”2001年，世界粮食安全委员会在一个关于可持续粮食安全的报告中，又提出了一个新概念：“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够的、富有营养和安全的粮食。”

上述国内外普遍接受的粮食安全的定义，体现了粮食安全的本质性特征：（1）整体性。这是粮食安全诸特性中最根本的特性，为保障粮食安全需要进行整体设计，即从经济、社会和生态的相互有机关系及其协调发展的整体理念出发，提高粮食“供给侧”结构质量，促进“需求侧”结构升级，实现“两侧”的动态性协调。（2）人权性。粮食安全不仅关系一个国家、一个地区整体的粮食安全，而且是不论富国还是穷国的每个家庭、每个居民在任何情况下都有享受足以保障身体生理需要的粮食的权利，即生存权。（3）战略性。粮食安全不仅是粮食供求平衡的问题，而且是关系经济安全乃至国家整体安全战略的大事。尽管需要因势、因时、因情不同对粮食策略进行调整，然而不管环境和形势怎样变化，都必须坚定保持战略定力，战略主动。中国人的饭碗必须牢牢端在自己手上，而且必须装中国粮。（4）动态性。粮食安全不是一成不变的，而是随着国民经济的发展和居民收入水平的提高，以及粮食生产、供给、流通和消费等条件的变迁而变化的，保障粮食安全的内容、方式等都必须、必然相应转变。（5）可持续性。即不仅保障当代人的粮食安全，还要保障后代人健康生活的能力，而且一代又一代传承、持续下去。这就要求彻底摒弃拼投入、拼资源的增长方式，采取环境友好型的生态农业的发展道路。（未完待续）