国家审计发展对审计学科建设的影响分析

王永在

一、国家审计发展概述

1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过修改后的《中华人民共和国宪法》，规定了我国建立审计机关，实行审计监督制度，1983年9月15日国务院成立了国家审计署，至此，我国恢复了审计制度。恢复后的国家审计制度至21世纪，我国国家审计机关主要扮演着的角色为——“查账”。随着我国经济的发展，国家审计机关和广大审计人员在实践中不断探索、勇于创新，国家审计得到了快速发展。2003年6月，国家审计署原审计长李金华向全国人大常委会作的2002年度中央预算执行审计工作报告，披露了原国家计委等部委的违法违规问题，并在审计署官网将审计报告公开，在社会反映极其强烈，被称之为“审计风暴”。随着改革开放不断向前推进，我国经济得到快速发展，2008年，审计署原审计长刘家义提出了“国家审计是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’”这一精辟论断，国家审计机关把促进经济平稳较快发展作为审计工作的重中之重。2011年，审计署原审计长刘家义对审计本质做了更为深入的论述:“国家审计是国家政治制度的重要组成部分，属于国家治理的监督控制体系。‘免疫系统’是国家治理体系的重要组成部分，预防、揭示、抵御是国家审计充分发挥‘免疫系统’功能的主要方法和途径，共同服务于保障国家经济社会健康运行。”，随后又提出了“国家审计是国家治理的重要保障”这一科学、精辟的论断。将国家审计的作用延伸到经济社会运行、国家安全等领域，把审计功能定位提升到国家治理的层面，国家审计在国家和社会中的地位得到显著提升，国家审计的重要性提上了重要日程，这对促进经济、社会等健康发展，以及实现国家良治意义重大。

在经济发展的不同阶段，国家治理的目标、任务和模式各不相同，国家审计作为国家治理、党和国家监督体系中的重要组成部分，社会呼唤着全新的国家审计需求、功能和使命。随着我国经济、社会的发展，社会环境和国家审计客体等发生了变化，国家审计的目标、范围、权限、技术方法早已超出传统意义的审计。传统意义的审计目标是监督评价被审计单位财政财务收支的真实性、合法性、效益性。随着经济和社会的发展，国家审计目标是要更加充分发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、促进依法治国、维护国家经济安全、推动深化改革。审计目标和审计客体的变化，扩大了审计范围，国家审计要按照协调推进“四个全面”战略布局的要求，围绕提高发展质量和效益两个中心，将供给侧结构性改革这条主线贯穿其中，对国家重大政策措施落实情况进行跟踪审计、进行大数据审计、联网审计和云审计等。同时贯彻党政同责、同责同审要求，对公共资金和领导干部履行经济责任等情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃追责问责。审计范围发生了新的变化，拓宽和完善了审计的权限，审计权限不但是一种经济监督，而且已提升到国家治理、党和国家监督体系重要组成部分的高度。国家审计目标、范围、权限的变化，原有的审计技术方法已不适应国家审计实践的发展，在云技术、大数据的环境下，要创新审计技术方法，实现对海量数据高效率地进行全面采集，精确筛选和分析等，精准挖掘审计疑点线索，这对国家审计机关提出了新的挑战。国家审计机关和全体审计人员，要主动作为、践行新的审计理念，肩负起新时代下赋予国家审计更加神圣的使命，在审计实践中不断发展创新，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

二、审计学科现状

目前依据《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》(1997年颁布)的规定，管理学为单独的学科，审计学为管理学中工商管理一级学科下的会计学二级学科中所属的三级学科，而我国学科建设的重点在一级、二级学科。根据国务院学位委员会于2002年11月27日和11月28日分别印发的《关于进行第九次博士、硕士学位授权审核工作的通知》(学位犤2002]48号)和《关于第九次博士、硕士学位授权审核工作中新增学位授予单位审核工作的通知》(学位犤2002]49号)文件精神，开始以一级学科申报博士和硕士学位点。依据国务院学位委员会于2010年4月19日印发的《关于委托省(自治区、直辖市)学位委员会、中国人民解放军学位委员会进行博士学位授权一级学科点初审和硕士学位授权一级学科点审核工作的通知》(学位〔2010〕18号)文件精神，博士学位和硕士学位只授权一级学科点。因为审计学是管理学门类下的三级学科，没有独立申报博士和硕士点的资格，所以各学位授予单位培养的审计学博士、硕士生较少。由于审计学的定位不当导致审计学科的建设滞后，没有与审计相关的国家重点实验室。根据2011年3月8日国务院学位委员会、中华人民共和国教育部(以下简称教育部)联合印发的《关于印发<学位授予和人才培养学科目录(2011年)>的通知》文件精神，学位授予和人才培养学科目录(2011年)把学科划分为哲学、经济学、管理学等13个学科门类，共计110个一级学科，审计学科并未列入一级学科，不在我国学科建设的重点之列。这样对审计学科的定位，使审计学科建设没有及时跟上国家审计实践的发展，不利于加强中国特色的社会主义现代审计理论研究，不利于为国家重大政策措施落实情况跟踪审计、财政收入质量审计、领导干部自然资源资产离任审计、大数据审计等国家审计实践的发展，培养高端研究型、复合型、实用型审计专业人才。

三、国家审计发展对审计学科建设的影响分析

(一)国家审计实践的发展，基于多视角探析，亟需科学、合理划分审计学科的门类归属

受托责任是审计的产生和发展的根本动因，审计的本质是对受托责任的履行情况进行检查和评价，是一种独立性的经济监督活动。中国特色社会主义审计理论研究课题组(2013)认为，国家审计的直接目标是监督和评价被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益，现实目标是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展，根本目标是维护人民群众的根本利益。可见，政府审计本质上是对公共资金、公共资源和公共利益的监督。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，将对权力运行监督和制约的审计监督写入了国家监督体系的八大监督之列，审计的地位发生了质的飞跃。审计职能也不断丰富，已成为国家政策落实的监督员、公共资金的守护神、反腐的利剑、权力运行的“紧箍咒”。审计署原审计长刘家义结合国家审计快速发展的实践，身体力行对中国特色社会主义审计制度和中国特色社会主义审计理论进行研究，将审计的内涵、审计的角色已提升到国家治理的重要保障层面。

国家治理论的理论基础根源于国家理论，目标是更好地治理国家。马克思主义国家理论为中国特色社会主义国家治理提供了科学的理论基础，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是在中国共产党的领导下我国对马克思主义国家理论的创新和发展。国家审计作为作为国家治理、党和国家监督体系中的重要组成部分，服务于国家治理，在国家治理系统中起着预防、约束和监督的重要作用。从国家审计实践到理论，再回归到审计实践，以国家审计是国家治理、党和国家监督体系中重要组成部分的角度去全新诠释国家审计，需重新对审计学科划分门类归属，也可新设立一个监督学门类，将审计学科列入一级学科。

杨肃昌和李敬道(2011)提出，政治学是一种深入分析社会问题和矛盾的利器，是解开人类社会各种各样复杂现象的钥匙。从表面上看，国家审计是对公共资金、国家重大政策措施落实等情况进行审计，实质上依政治学的视角分析，国家审计是对公共资源分配使用和公共权力的监督。作为推动民主和法治进步的有力工具——现代国家审计，审计对象发生了由“民”到“官”的转变，从加强对权力运行的制约和监督这一更高层面上理解现代国家审计的本质，以及在监督法律法规的执行，促进法律法规规章健全、完善等方面发挥的重要作用来审视现代国家审计，审计学科更倾向于法学门类中独立的学科。

审计学科的归属门类，基于不同的视角，有不同的划分归属，到底是归属新设立的一个监督学门类，还是归属法学门类，有待审计理论界和审计实务界进一步深入研究探讨。

(二)国家审计的发展，要加强中国特色的社会主义审计理论研究，需要对审计学科重新定位

实践需要理论去指导，提升实践的水平和层次，进而促进理论和实践的创新发展，国家审计机关实施的审计这一项专业性极强的实践活动也不例外。那么我国国家审计事业的不断发展，亟需中国特色社会主义审计理论去指导、支撑和引领，通过审计理论创新促进审计实践的创新与发展。可见，当务之急且刻不容缓的是加强中国特色的社会主义审计理论研究，更好地引领国家审计的实践，促进国家审计向纵深和科学的方向发展。

从审计署原审计长李金华的“审计风暴”，到原审计长刘家义提出的“国家审计是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’、国家审计是国家治理的重要保障”等科学论述，都是基于审计实践的创新和发展，是在政治、经济、社会发展的不同阶段对审计实践经验的提炼、总结和升华，并将审计实践提升到了理论的高度。国家审计机关审计力度的加大，审计成绩显著，我们有目共睹。中共中央、国务院也对审计机关提出了新要求，全力助推审计事业不断向前发展。《决定》提出“加强审计监督制度建设，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金等实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”。中共中央办公厅、国务院办公厅(以下简称中办、国办)印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，就保障审计机关依法独立行使审计监督权，实现审计全覆盖，切实发挥审计在党和国家监督体系中的积极作用，提出了框架意见。从中共中央、国务院对国家审计的高度重视，可以看出我国国家审计实践和创新的步伐超前于国家审计理论研究，当前，还不加强与审计实践相适应的中国特色社会主义审计理论研究，就难以规范、指导、引领审计实践和实现国家审计理论创新，必将阻碍国家审计事业的科学发展。

审计学科作为审计理论研究的重要基础，就目前对审计学科是管理学门类下的三级学科这一已不适时宜的定位，无法解释国家审计对原有传统审计模式的超越，也无法解释国家审计实践的发展。从原审计长刘家义对审计实践经验提炼、总结和对审计理论的创新性研究来看，也实证了审计学科是管理学门类下的三级学科这一定位的不科学、不准确。目前的审计学科定位已成为制约国家审计理论研究步伐的主要因素之一。所以，加强超前于我国现代国家审计实践的中国特色的社会主义审计理论研究，更好地总结国家审计实践经验，指导、支撑、引领审计实践，推进国家审计实践和理论的创新与发展，就需要重新对审计学科进行审视定位。

(三)国家审计的发展，呼唤设立审计学一级学科

1.目前对审计学为管理学门类下三级学科的定位，不利于审计学科建设和高端研究型、复合型审计人才的培养。

依据《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》(1997年颁布)的规定，审计学是三级学科，属于工商管理一级学科下的会计学二级学科中的三级学科，审计学未列入一级、二级学科，未列入教育部的专业目录内，人才培养偏重于一级学科——工商管理，人才培养存在着很大的局限性，与国家审计实践的发展严重脱节，与我国经济、社会等发展对国家审计急需的大量专业技术审计人才不相适应，不利于研究型、复合型审计人才的培养。

依据2009年2月25日《国务院学位委员会、教育部关于印发<学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法>的通知》(学位犤2009]10号)文件，从“第三章一级学科的设置与调整第七条第四款，社会对该学科人才有较稳定和一定规模的需求。”的规定来看，设立一级学科的前提条件之一就是社会对某一领域的人才具有持续稳定和规模化的需求。当前我国经济、社会、政治等领域生了深刻的变化，对国家审计的需求与日俱增。对公共资金等实现审计监督全覆盖，国家审计急需大量研究型、复合型人才，进而推进国家审计的快速、科学向前发展。虽然王家新著的《审计高等教育研究与探索》(高等教育出版社2007年出版)一书将审计学作为一门独立的学科进行研究，但是现阶段审计学科仍未摆脱隶属于管理学门类中的三级学科地位，对审计学这样的学科定位，制约了目前国家审计人才的培养和国家审计理论的创新性研究。

2.应将审计学从会计学科中独立出来，使之成为一门独立的一级学科，为培养国家审计所需的研究型、复合型、实用型审计人才奠定坚实的基础。

我国国家审计机关在三十多年的发展历程中，特别注重审计干部队伍建设，经过不懈的努力，培养出了政治觉悟高、业务素质精、知识结构合理、作风优良的审计人才，打造了一支能吃苦耐劳、勇于战斗、敢于碰硬、铁面无私的审计铁军。原审计长刘家义曾强调过“加强审计人才培养和干部队伍建设是审计工作科学发展的根本保证”。由于审计查处力度加大，审计权威性的提高，国家审计的地位得到了有力提升。虽然我国国家审计机关拥有九万多名审计人员，但在领导干部自然资源资产离任审计、大数据审计等全新审计任务的大背景下，审计人员严重不足，这种情况在基层审计机关尤为明显，以至于审计人员经常处于超负荷工作状态。随着我国法治国家、法治政府建设步伐加快，拓宽了国家审计的领域，由传统的财政财务收支审计已延伸到法律法规执行情况审计、大数据审计、宏观调控部署落实情况及国家重大政策措施落实情况跟踪审计等。国家审计机关要全力完成上述等各项审计任务，持续推动深化改革、依法治国，审计人员严重不足、知识结构单一化等矛盾凸显，已不能适应审计实践不断向前发展的需要，亟需将审计学从会计学科中分离出来，使其成为独立的一级学科，从而实现又好又快发展，为国家审计培养所需的研究型、复合型、实用型审计专业人才奠定坚实的基础。

(四)国家审计事业的长远发展，要构建审计学科体系创新建设

建造房屋前需要框架设计，否则就会摇摇欲坠，学科也是同理，学科体系作为学科的框架设计，没有与之相适宜的学科框架，学科发展就会举步维艰。虽然从审计署成立到现在，审计学科得了一定程度的发展，然而，与其他学科相比而言，审计学科的发展还是比较滞后，尤其对政府审计学科没有明确的定论。审计学科的发展滞后，阻碍了国家审计理论研究的步伐，将来也会影响到国家审计事业的持续向前发展。没有与国家审计发展相适宜的审计学科体系，必将阻碍审计学科的发展，制约了对研究型、复合型、实用型审计人才的培养。所以，要从审计学科的顶层设计着手，构建和创新审计学科体系，实践和理论意义重大。

审计学科体系构成的主要观点有二分法、三分法和四分法，审计学科体系主要有三种构建框架，即:按审计主体构建、按审计客体构建和按审计内容构建。通过构建和创新审计学科体系，为审计学科的研究目标指明方向。按审计主体构建的审计学科体系，有国家审计、社会审计、内部审计，按审计客体构建的审计学科体系，有财政审计、行政事业单位审计等，按审计内容构建的审计学科体系，有财务审计、合规审计、绩效审计。以按审计主题作为审计学科体系的构建框架，郑石桥和郑卓如(2015)提出，审计学科体系包括一般审计学、制度审计学、行为审计学、财务信息审计学、非财务信息审计学。每一类别的审计学，还可分为理论、应用两个层次。一般审计学研究的是所有审计现象、审计的基本问题，即共性问题，可以称之为基础审计学；制度审计学研究制度审计的基本问题，有制度审计的主体、客体、本质、目标、内容、原理、步骤、方式方法等；行为审计学研究的是具体行为审计主体、客体、本质、目标、内容、需求、概念、步骤等；财务信息审计学研究财务信息审计主体、客体、本质、目标、内容、本质、需求、原理、概念等；非财务信息审计学研究对象转变为非财务信息，研究的内容与财务信息审计学相同。审计学科下的分支学科，根据国家审计实践的发展及时充实、完善，相应增加其研究对象，如将政府简政放权审计、供给侧结构性改革审计、国家重大决策部署落实跟踪审计和基于云技术、大数据的信息化审计等新的审计项目作为研究对象，创新其独立的研究体系建设。将各分支学科有机融合，即形成完整的审计学科体系，并随着审计实践的发展及时发展与创新。

构建审计学科体系，作为一项系统性工程，还与审计学专业、课程设置密切相关。所以，审计学科体系的构建和创新影响着审计学科的良性发展，加强对审计学科体系的构建和创新已成为审计研究的重要内容。国家审计事业的长远发展，需要对构建、创新审计学科体系进行深入的探究，促进审计学科良性发展，培养出国家审计所需的专业人才。开展卓有成效的审计学科体系构建和创新工作，需审计理论界、实务界共同努力和全力推进。

(五)国家审计发展对审计学科课程建设提出了更新、更高的要求

国家审计发展对审计学科课程建设提出了更新、更高的要求，如何加强审计学科课程建设，为审计人才的培养提供保障，也是一项紧迫的任务。

1.重新设置审计学专业的主要课程，增设审计实验室。国家审计的环境发生了变化，如供给侧结构性改革、政府简政放权，云时代、大数据的来临，国家审计的目标、范围、权限、审计技术方法相应发生了变化，审计面临着新任务、新挑战，审计人员的依法综合审计能力已不适应国家审计实践的发展。为适应国家审计对人才的渴求，要根据国家审计的职责权限和实际工作的需要，除设置《审计学》、《财政审计》、《审计综合分析技巧》等基础性理论与实务课程外，还应设置《马克思主义国家理论》、《中国政府治理理论》、《国家治理与国家审计》《国家审计推动国家治理能力现代化的战略研究》、《大数据审计攻略》等关键课程。新课程的设置除了要扩充学生的知识面，注重培养学生的基本思路、审计方法、审计技巧及对发现问题多角度进行深刻剖析的综合分析能力外，还应着力提高学生对国家审计在党和国家监督体系中重要作用的思想站住。由于一直没有一个审计学国家重点学科实验室，要针对审计实践的发展，急需增设审计实验室，如云技术大数据审计分析室、基于大数据背景下智慧型审计实验室，完善充实教学资源。

2.着力打造审计学专业精品课程。要根据审计学科的方向和培养审计人才的目标，精准定位审计学课程，将大数据审计、公共资金绩效审计、国家重大政策措施落实情况跟踪审计等审计课程列入计划，加大对政府审计课程的建设力度，让其成为审计学专业的精品专业课程，培养一专多能的国家审计所需人才。

3.加强实用、交叉、复合型审计课程建设。随着国家审计的发展，需要的是知识面宽、综合审计能力强的复合型审计人才，这就要加大实用、交叉、复合型审计课程的建设力度。要按照国家审计人才的培养目标，加强公共资金绩效审计、国家重大政策措施落实情况跟踪审计、社会保障等重点民生资金联网审计、领导干部自然资源资产离任审计、云审计、大数据审计等实用、交叉、复合型审计学课程的开发和建设。为鼓励实用、交叉、复合型审计课程开发和建设，应建立课程建设综合指导中心，为其提供强有力的组织保障。

(六)国家审计发展对人才的旺盛需求，要优化审计学科人才培养方案，着力培养研究型、复合型、实用型审计专业人才

社会对国家审计的需求与日俱增，对国家审计机关审计干部队伍的素质提出了更高的要求。审计中“查账”是最基本的，更为重要的是通过查账，进行全方位、多维度、多层次的综合分析，发现重大违法违规违纪案件线索，根据职责权限及时移送纪检等部门；通过审计，评价使用国家财政资金绩效情况，评价执行国家重大政策措施情况；通过审计，提出富有前瞻性的审计建议，促进法律、法规和规章的建立、健全、完善，加强对权力的制约监督，充分发挥国家审计在推进廉政建设、推动深化改革、维护国家经济安全等方面的积极作用。因此，基于国家审计发展对审计人才的旺盛需求，要以服务于为国家审计培养综合型政府审计人才的目标，加大对博士后、博士、硕士、本科、在职五个层次培养，培养过程中五个层次要形成阶梯，优化审计学科人才培养方案，各有侧重。在博士后、博士层面，要培养高端研究型国家审计人才。硕士、本科教育层面要侧重培养横跨审计、法律、经济、政治、会计等多个学科，且各学科知识与审计实务工作有机融合的“宽口径、厚基础”审计专业人才。对在职国家审计干部教育应培养以专业知识和专业技能为核心的国家审计所需复合型、实用型审计专业人才。

四、结束语

我国经济、社会等领域发生了巨大的变化，云技术、大数据时代的来临，政府简政放权、供给侧结构性改革等审计环境的变化，政策措施落实跟踪审计、领导干部自然资源资产离任审计、大数据审计等全新审计项目的实施，国家审计实践的发展已远远超越国家审计理论发展的步伐，这对国家审计提了更高的要求。然而，目前审计学科是隶属于管理学门类下的三级学科，这一已不适时宜的定位，不利于培养出国家审计所需的人才。亟需科学、合理划分审计学科的门类归属，对审计学科重新审视定位，使其成为一门独立的一级学科。要加大审计学科体系创新建设，加大审计学科课程建设力度，优化审计人才培养方案，为国家审计培养研究型、复合型、实用型审计专业人才，主动适应国家和社会对审计的现实需求。通过加强审计学科建设，切实加强中国特色社会主义的审计理论研究，更好地支撑、引领国家审计的实践，切实发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，服务于我国经济社会持续健康发展。