论公众参与机制对城管执法活动的意义

倪 曦

华中师范大学法学院，湖北 武汉 430000

一、问题的提出

近年来，我国城管不文明执法事件的频发。一方面，各种暴力执法现象层出不穷，另一方面，“下跪执法”现象也时有发生。暴力执法问题频出说明执法人员地位强势，而“下跪执法”则又反映出执法人员地位的“弱势”。这种矛盾现象的产生，凸显了城管执法人员与行政相对人之间的尖锐矛盾。解决矛盾的关键，就在于增强公众参与的力度。

二、城管执法活动存在的问题

城管执法比较特殊，属于一线执法，复杂执法，较其他行政执法而言更加深入群众，也更加需要群众的配合。所以，城管执法中公众参与不足的现状，导致执法人员活动不规范的问题尤为突出。

执法活动不规范又具体表现为以下几个具体的问题：

(一)城管执法内部监督不到位

2017年3月出台的《城市管理执法办法》中的第七章专门对城管执法监督问题作了一些规定，但这些规定仅属于外部监督，必须在此基础上再建立一种城管执法内部监督机制，一种由公众参与到城管执法队伍中的内部监督机制，才能双管齐下，有效解决现有问题。这种城管执法内部监督机制与现有的由行政监察机关进行的内部监督不同，是以区或街道为单位的城管执法队伍中的内部监督。行政监察机关的监督固然十分重要，但存在一些滞后性①，注重事后追惩多于事前的提醒和事中的控制，最终与人民群众的外部监督实质上并无甚区别。城管行政执法监督的重要意义是规制城管行政执法中的违法行为，在其行为出现偏差之后对其进行惩治和处罚只是一种补救措施。观念上的本末倒置直接导致城管行政执法监督的内部监督工作不到位，为城管行政执法行为过程中或者开始前的不合理或不合法行为的出现提供空间。

(二)城管执法自由裁量权尺度难以把握②

从国内的实践来看，自由裁量权的尺度范围非常关键。当城管执法人员自由裁量权过大时，不文明执法现象便会屡见不鲜，极易引起群众反感；而当城管执法人员自由裁量权过小时，执法过程就会阻碍重重，甚至不得不采用“下跪”等有损人格的执法方式。即使最终能达成目的，行政执法尊严也荡然无存。当自由裁量权太过宽松自由、权限过大时，就难以确保行政处罚行为的权威性和严厉型。③但当自由裁量范围太过狭小时，就容易出现“合法不合理”的现象。

城管执法人员的行政裁量权尺度把握是一个十分复杂的问题，牵扯到许多方面。由于城管执法活动是与群众直接发生法律关系，关系十分紧密，通过建立公众参与机制，让最了解公众群体的人员进入城管执法队伍，可以更好地听取公众的实际需求，更有效地解决行政裁量中合法不合理的问题。

(三)群众抵触情绪强烈

一直以来，城管执法人员都处于执法第一线，在维护城市公共利益的时候容易出现与公民个人利益发生冲突的情况。一方面，确实存在一些因城管执法人员暴力执法导致政府文明执法形象遭到破坏的情形，以致公众对城管执法心生抵触情绪。另一方面，一些城管执法人员正常执法却遭到公民抗法的事实也大量存在。城管执法人员工作的行政性，使执法人员很难深入地体会行政相对人的生活环境、面临的困难等等，从而造成行政相对人事实上无法履行城管执法人员的行政处罚，从而产生抵触情绪而做出一些极端行为。通过建立公众参与机制，让群众对群众执法，则可以有效地降低群众的抵触心理，使城管执法更好地实现维护社会和谐的目标。

(四)执法效率低下

在城管执法实践中，一旦出现执法冲突，城管执法进程便会极大受阻，从而大大增加执法时间，导致城管执法效率低下。为了保障执法效率，必须尽量避免出现执法冲突。所以，找到一个公众与城管执法人员的连接点便显得尤为重要，这个连接点就是公众参与城管执法。通过引入群众进入执法队伍中，加强群众与执法人员的联系，能够有效避免执法脱离群众甚至与群众对立的现象。

总体而言，以上问题的出现都源于公众参与的缺失。所以，解决执法不规范问题的根本在于解决公众参与不足问题。

三、公众参与的重要性

行政执法权力来自于人民的授权。公共利益是现实生活中的人民利益和人民意志的表现形式。在某种意义上讲，“公共利益本身不是一个目的，其重要性在于能够为保护和促进民主价值与目标做出贡献。”④公共利益是一切行政活动的理由和界限所在，在城管执法中，行政相对人的行为是否违反公共利益，需要城管执法人员在基于法律法规的抽象判断之后结合个案情况进行具体判断。⑤这就意味着城管执法人员对于公共利益的判断可能与群众的判断存在出入。此时，公众参与机制的设立就显得尤为必要。

首先，公众参与机制可以有效解决城管执法内部监督问题，在城管执法队伍中引入普通群众，就可以在城管执法人员实施或者将要实施与人民群众利益相背的行为时加以提醒和制止，从而从源头上降低冲突的发生可能性。同时，因为引入了群众进入执法队伍，执法环境产生了类似“鲶鱼效应”的变化，为城管执法环境注入活力。执法人员将不得不严于律己，改变之前不规范的执法行为，养成文明执法的风气。

此外，公众参与机制可以起到更好地把握城管执法人员自由裁量权尺度的功效，防止因具体情况过于复杂导致既定的自由裁量权范围过大或者过小。由于城管执法人员属于公务人员，难以完全融入人民群众。因此，在行使自由裁量权时容易更注重公共利益的考量，难免使行政相对人产生执法“不公”的想法。⑥而公众参与机制引入群众参与执法，通过群众与群众平等对话沟通，想群众所想，体察群众的难处，就能使城管执法人员于自由裁量之时同时兼顾公共利益与个人利益，让符合法理的行政行为更符合情理，使人民群众在个案中都能感受到公平。

最后，公众参与机制有利于执法效率的提高。群众对于群众执法天然的好感，能够有效地降低行政相对人的抵触情绪，尽可能地减少执法冲突发生的可能性，使执法过程顺畅无阻，大大节省执法时间，提高执法效率。

因此，通过建立公众参与机制，能够最大限度的避免冲突的发生，既能规范城管执法人员的言行举止，又能尽可能地消除行政相对人对于执法的反感，起到规范城管执法人员执法活动的功能。

四、结语

城管执法中的公众参与机制，可以参考民事诉讼中的陪审员制度。以城管管辖区域为范围面向社会中品行良好，在辖区内长期居住的群众招聘“群众协助执法员”，每日或每周随机抽取数名“群众协助执法员”参与城管执法，并发放一定数额的薪酬。此举既能促进公众参与的积极性，又能让执法队伍对“群众协助执法员”进行筛选，选出符合条件的群众更好的协助城管执法，共建城市和谐管理。

[ 注 释 ]

①付丽璇.城管行政执法监督问题研究[D].东北林业大学硕士毕业论文，2016.

②陈碧红.论城管行政自由裁量权的控制对策[J].广西社会科学，2014(3)：94.

③王安琪.论城市管理领域行政处罚裁量基准制度[D].扬州大学硕士毕业论文，2017.

④[英]麦克·费恩塔克.规制中的公共利益[M].戴昕译.北京：中国人民大学出版社，2014：327.

⑤季金华.行政执法民主的司法保障[J].南京社会科学，2016(11)：90.

⑥李汶.城管执法现状——问题及对策研究[D].安徽大学硕士毕业论文，2016.