经济转型过程中企业法律保障机制研究——以新一线城市东莞为例

廖 原

中共东莞市委党校政法教研部，广东 东莞 523000

党的十九大在法治建设、经济文化、深化改革方面提出了新的要求和目标。具体来看，依法治国的总目标明确为“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。可以说，成功的经济改革与发展靠的是法治。随着东莞市经济法发展步入“新常态”进程，在企业经济转型时期不可避免地出现诸多法律问题，其中以“产权经营法律风险”、“投融资法律风险”、“知识产权法律风险”尤为突出。同时，市政府相继出台“东莞制造2025”以及“倍增计划”来促进东莞市实现经济的转型和产业升级。两项计划的实施离不开相关法治工作的开展，进而，研究东莞经济转型过程中的法律问题显得愈发突出。

一、市场经济就是法治经济

邓小平同志提到过，“市场经济是经济组织的一种方式，资本主义可以用市场，社会主义也可以用市场；社会主义可以用计划，资本主义也可以用计划”这里面并没有本质的区别。其次，“社会主义”一词，从十六世纪开始产生直到现在，社会主义理论的内容是实现社会公正和共同富裕。因此，“社会主义市场经济”指得是这种经济中的资源配置由市场机制来实现，而这一经济和社会的指向，则是实现社会公正和共同富裕。“法治经济”的概念，很重要的一方面涉及国家公权力在市场经济中的作用。因此，法治经济的重点在于运用法治的手段来限制和规范政府公权力，厘定政府与市场之间的关系定位。

习近平总书记在2017年12月新召开的中央经济工作会议中强调，“稳中求进工作总基调是治国理政的重要原则，要长期坚持。稳和进是辩证统一的，要作为一个整体来把握，把握好工作节奏和力度。”因而“社会主义市场经济就是法治经济”的重要释义在于“运用法治手段来规范政府公权力的范围，使其能够维持通过市场经济配置资源这种形式的稳定性，进而达到实现社会公正和共同富裕的目标”。

(一)十九大法治经济政策解读

十九大《报告》始终贯彻着“法治中国”的主题，显现着法治思维的逻辑。在中国特色社会主义法治建设的事件策略上，“五位一体”总体布局和“四个全面”的战略布局都包含着法治建设的重要内容。而在各项制度安排上，各项领域、环节、方面、因素之间彼此缠绕、相互渗透，即是彼此包含、相互作用的，也是有机统一，共同推进的。它们之中有“依法治国和以德治国的有机统一”也有“依法治国和依规治党的有机统一”，而各项制度安排也在细节中呈现了努力化解不平衡不充分发展的社会主要矛盾的目的。

(二)准确定位政府与市场的关系

改革开放以来，我国以经济建设为中心，改革国有企业，吸引外资民资，经济的列车逐渐驶上了快速发展的轨道。90年代以后，以市场为导向，大力调动劳动者的积极性，更使GDP以突破10%左右的增速高速增长，经济总量达到世界第二。总结40年来改革经验，可以说，其成功是制度变革释放出的能量，是法制建设所产生的绩效。

市场经济就是法治经济。而法治经济最核心的问题在于：准确定位政府与市场的关系。

(三)政府与市场之间的紧张关系

政府具有天然扩充权利的冲动。法治经济的建立，涉及国家公权力在市场经济中的作用。一方面，邓小平同志说过“市场经济是经济组织的一种方式”，经济是配置市场资源的一个体系，光靠它不足以自行；另一方面，公权力的介入过度可能会形成“丛林法则”，滋生腐败。使整个经济体系变成一个寻租场。法治经济的极端化很可能成为“权力经济”。

(四)在过去的20多年间，我国无论是经济制度还是法律制度都经历了几个阶段的变革，但至今离现代市场经济还有一定的距离。

这主要表现在三个方面：

首先，在经济活动中不可或缺的资源配置功能，如土地、资本等，至今仍由政府(而非市场)掌控。这一问题正符合《报告》中提到的“打破行政性垄断，防止市场垄断，加快完善要素市场化、自由流动为重点”的政策内容。

其次，是制度安排上的缺位。但从“法治”角度看，司法制度还没有达到现在经济转型所需的水平。由于制度尚未确立，导致经济整体效率低下，庞大的资源没有被有效利用，合同的诚信原则不被遵守，资本市场欺诈行为也屡屡发生。这一现象正是回应了《报告》中提到的“深化商事制度改革，深化税收制度和金融体制改革，健全金融监管体系”等内容。

最后，是政府在经济发展转型时期的功能配置作用。我国社会主要矛盾变化后，政府通过发挥起这种作用来弥补不平衡不充分的发展的矛盾，起到一种调节平衡的作用。

二、市场经济对法治的新要求

从宏观上来看，经济发展的不平衡、不协调和不可持续问题愈发突出。我们对食品卫生、药品安全、商品品质、服务质量等表现出了越来越严重的担忧。上述经济发展中的不平衡、不协调和不可持续发展等等问题解决，我们要用法治的方法推进改革，同时要用法治的方法巩固改革的成果。

从某些重点领域来看，公共基础设施建设以高铁发展为例，到2016年底负债累积要达至3万亿。这些负债已经转移到去年成立的铁路公司，如何还款？预计高铁运营每年都要亏损，铁路公司如何承受？如果各部门各系统都学高铁如此投资，国民经济必将走向死胡同。又如，政府地方融资平台，地方政府为了扩大投资，设立了许多融资平台。为了能向银行及各种金融机构大量融资，这些平台大多以政府提供的未开发土地、不能流动的房地产以及基础设施抵押。现在融资的规模已经难以统计和控制。地方政府的负债，不仅仅是以政府的名义负债、以融资平台的名字负债，还以所管辖的国有企业名义负债、层层负债，这些负债最终都需政府买单。

(一)东莞经济转型的阶段特征

经济的发展与转型主要可以划分为四个阶段。第一个阶段：高增长阶段，先有高增长后有转型。第二个阶段：低质量的放慢阶段，是我们正在经历的平均增长速度放慢、经济增长质量下降的转型阶段。第三个阶段：经济增长速度较低、但增长质量有所改善的转型阶段。这是我们期待的未来三五年可以进入的阶段。第四个阶段：经济质量较高、经济增长可持续阶段。从这四个阶段的发展来看，这个阶段才是真正意义上的“新常态”。如今，东莞经济正经历的是“低质量的放慢阶段”。在东莞经济转型过程中，由于市场体制和市场规则的不健全如建设用地违规使用情况普遍增多、多层次资本市场建设不完善、高新智能产业知识产权风险防范不健全等因素。东莞经济转型过程中面临的法律风险环境依然严峻。

(二)运用法治手段适度放宽市场资源配置

1.土地—产权经营法律风险

企业转型升级过程中对生产建设用地的使用需求日益膨胀，东莞市中小企业在发展过程中普遍面临无地可用的窘境。

从宏观层面来看，建设用地的供需关系紧张表现为三大方面：

(1)建设用地规模不够宽裕，土地供应难

我省建设用地总规模早在2014年就已突破国家下达的2020年控制规模。2015年我市建设用地开发强度高达46.2%，为全省平均水平的4倍多。

(2)受传统产业制约，土地利用效益提升难

我市以工业立市，工业企业中传统产业的中小企业数量庞大，影响了土地效益的整体提升。

(3)用地成本高，中小企业难以承受

中小企业用地成本包括土地取得成本和土地开发成本。可细分为土地出让金、土地占用和使用相关税金、相关行政事业性收费，以及自行开发的投入等。当前，中小企业用地成本主要有以下特点：一是土地取得的初始成本较高；二是行政事业性收费加大了用地成本；三是不同类型中小企业对用地成本承受力不同。

从微观层面来说，产业转型升级基地产权分割实施不易。当前，基地产权分割实施过程中存在两个问题：(1)企业招商需求与政府监管手段存在一定的矛盾；(2)产权分割购买方的门槛比较高，中小企业购买困难。据开发企业反映，入驻企业普遍希望在入驻同时办理一步到位的不动产权证，但从政府监管角度出发，为确保项目的效益产出，防止产业用房的低效利用，避免出现企业取得物业产权而未能兑现效益承诺时无法形式有效措施的被动局面。

因此，企业在转型升级过程中的产权经营问题主要表现为两点：企业在时间、空间上对建设用地的需求与政府绩效监管之间的矛盾、企业产权获得和维护成本高。

针对企业经营的产权法律风险，相关政策建议如下：(1)政策倾斜，建立优秀中小企业用地保障制度；(2)先行先试，利用法律授权机制，在我市中小企业率先试行弹性年期、先租后让的土地政策；(3)完善我市产业转型升级基地和科技企业孵化器产权分割政策，满足成长型科技企业购买产业用房需求；(4)加大土地供给侧改革，降低中小企业用地成本；(5)盘活存量土地，通过“三旧改造”实施满足企业用地需求。

2.资本—企业投融资法律风险

民间金融存在巨大的暗流与威胁，正规金融体制制度与如今市场的探索形成了强烈的冲突，无数的小微企业无法通过正规渠道融通资金，只能以更高的代价寻求小贷公司、担保公司、典当行等民间金融机构的支持。由于这些民间金融机构缺乏政策扶持，本身就存在问题，不规范经营在所难免。久而久之，小微企业与民间金融陷入难以自拔的危机之中。东莞大部分中小企业在经济转型过程中的资本层面面临的困境主要有三个方面：中小企业处于“融不到”或“用不起”的两难困境、面临“双重挤压”，中小企业投资信息不足意愿不强、融资生态链不够健全，融资环境亟待改善。

3.东莞企业经济转型中面临的投融资法律问题依然严峻

首先，占东莞企业绝大部分的中小企业在融资渠道方面无优势可言，融资门槛高直接提高了企业扩大再生产的成本；其次，中小企业在经济整体下行、银行资金供应紧张的双重压力下融资意向转向金融类小额贷款公司。但金融类小额贷款公司在资金融通、行业资质和利率上都不是中小企业的最佳选择，无疑增加了中小企业融资的法律风险。

4.政策建议：强化资本要素支撑助力中小企业的对策

(1)充分发挥银行主渠道的积极作用，设立企业信用保证基金，

为中小微企业增信。

(2)针对东莞制造业城市的特征，创新设立供应链金融投资基

金，引导社会资金，精准扶持制造业中小微企业融资。

(3)瞄准资本需求痛点，创设龙头型金融租赁公司

(4)提高财政基金运作效率，增强产业类基金对实体经济的扶持力度。

(三)运用法治适度强化市场运行监管(知识产权法律风险)

1.发达国家对于知识产权的保护十分重视

一旦发生侵权，侵权者不仅需要赔偿知识产权所有人的实际损失，还要支付惩罚性赔偿。不同于填平性赔偿，惩罚性赔偿意在惩戒、威慑及预防，一旦发生，其数额要高出知识产权人所遭受的实际侵权损失数倍，显著提高了知识产权领域的侵权法律风险。相对于较发达国家，发展中国家对于知识产权的保护水平较低。东莞在经济转型升级中势必产生出一批高端智能和高新技术企业，他们的产品和技术，在“走出去”的过程中遭遇到的知识产权风险极有可能来自于各个国家或地区的知识产权保护政策和执法力度，也有可能来源于企业自身，如对知识产权商业战略重视的不足。

2.以商标权为例

据统计，中国企业在海外投资过程中，至少有15%的企业商标在境外因被国外企业抢注而失去商机。比如，联想因“Legend”商标在多国被注册，最终舍弃了培育了20多年的“Legend”品牌标志，启用“Lenovo”。这一方面是由于中国企业自身不积极申请商标专利，不善于进行商标管理，很少投入人力和物力进行管理和监控，导致品牌受损；另一方面也是由于这些国家的知识产权体系有待完善。

3.针对高新智能技术产业，相关法律政策意见可供参考：

(1)企业在创新研究中申报的专利、商标、新型发明等相关知识产权请专业知识产权法律事务所申请国际知识产权保护。

(2)政府设立相关知识产权侵权保护行业协会，针对东莞企业涉及知识产权侵权案件的事务进行归纳整理并寻求行业内部纠纷解决机制。

4.各级法院和相关司法机关设立知识产权法庭，提高企业因知识产权侵权而涉及司法纠纷的法律专业救济保障力度。

三、法治经济下政府与市场的权责边界

正确把握政府的权力与职责。通过上述法律问题的论述，我们深刻地认识到市场经济离不开政府的作用，而政府公权力的介入需要有清晰地界限和范围。把握好政府与市场的关系，关键的环节是正确把握政府的权力与职责。

2017年12月召开的新一期中央经济工作会议，习近平总书记在会上强调，“推动高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，是遵循经济规律发展的必然要求。必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。”

(二)具体来看，东莞在经济转型过程中，依靠法治经济实现市场经济的稳定发展，政府需要明确的两个基本原则为：政府应该提供一个稳定的宏观经济环境、政府应该提供一个由透明规则和公正执法构成的市场秩序。

为市场提供一个稳定的宏观经济环境，以及提供一个有透明规则

和公正执法构成的市场秩序。其具体内容包括：

1.规范市场行业秩序

其中，东莞市政府正在推进的制度改革，如：深化商事制度改革。出台《东莞市企业集群注册登记管理试行办法》。一方面，积极实施多证合一登记制度改革。实行“五证合一、一照一码”登记制度改革，整个工商、税务、质监、社保、统计等五个部门的证照。另一方面，推行全称电子化工商登记，开启“智慧工商”新模式。出台《东莞市全程电子化工商登记试行办法》。加强事中事后监管机制，推进协同监管、综合监管机制。全面启用“智网工程建设”，实现市场监管和社会综合治理的有机融合。

2.促进当地产业发展

相继出台《东莞制造2025》与《倍增计划》，通过政府引导，扶持和推荐的方式助力东莞制造业转型升级，帮助东莞中小企业拓宽融资渠道，培养上市企业。使东莞企业实现销售与税收的双重倍增。

3.弥补市场缺位，逐步建立信用制度框架

市直有关部门要对规划实施进行监督评估，建立健全规划监督、考核评价体系，这是推动我市经济转型升级的重要抓手，对规划实施进行监督检查和跟踪分析。

四、结语

通过详细阐述东莞经济转型过程中，东莞经济发展所处的阶段和其固有特征。可以看到东莞整体经济结构正在经历着旧经济与新经济的历史交替。而同时政府在此过程中也在不断地调整其政策路线，释放制度红利，各种针对东莞经济转型过程中面临的具体问题和对策方针虽然在制度设计和问题解决上有着不同程度的倾斜和调整。

在法律层面上，“法律通过保障产权来促进社会经济的发展”这一命题被全方面的应用到经济转型的理论实践中。政府出台各项规定的初衷，首先是遵循党的十九大所提出的建设社会主义法治经济，加快要素市场化流动，深化商事制度改革，保证不发生系统性金融风险等各方面的政策方针来细化和落实；其次，在法律允许的范围内创新制度和改进行政工作效率。

一言以蔽之，我们需要明确的问题是市场经济作为一种资源配置的组织形式，光靠依靠“市场经济”的自由发展不足以自行，难以维持当下东莞经济转型升级的稳定性和健康发展。而正确运用“法治”，合理运用公权力把控市场经济活动，使政府该放宽的放宽(如市场资源的自由流动、要素合理支配)；该抓紧的抓紧(如地方突出的经济法律问题、适度的宏观调控市场运行监管)，是把握好政府与市场关系的关键。正确把握政府的权力与职责，正确规范市场主体权力与义务的边界。才能保证十八大以来我国社会主义经济、法治建设所取得的历史性成就得以巩固，才能保证中国特色社会主义新时代法制建设的实践行动纲领顺利落实。