武汉市实施长期护理保险制度的可行性分析

刘永芳++贾福巧��

摘 要：随着我国老年人口的不断增加，武汉市的老龄化程度也在不断加深，家庭规模的小型化也导致家庭养老功能不断弱化，医疗费用过快上涨、医护人员和专业机构缺乏等问题的出现，使得武汉市的养老问题更加复杂。另一方面，长期护理保险广阔的市场发展空间和政府支持、89所高校的智囊支持、其他试点城市的经验借鉴都为武汉市建立该制度提供了有利条件。但由于传统养老观念的影响、政府财政支持力度相对较小、养老体制本身的缺陷、长期护理福利资源的缺乏等问题，武汉市建立长期护理保险制度还存在很多障碍性因素。

关键词：武汉市；长期护理保险制度；可行性分析

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.05.067

1 长期护理保险的内涵及在我国的发展情况概述

长期护理保险作为一种将长期护理行为与险种结合起来的保险类型，属于健康保险的范畴。在我国，长期护理保险是指对保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住安养院接受长期的康复和支持护理或在家中接受他人护理时支付的各种费用给予补偿的一种健康保险。2016年6月27号，人力资源与社会保障部办公厅发布文件《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，设立承德市、长春市、上海市、南通市、齐齐哈尔市、安庆市、上饶市、青岛市、苏州市、宁波市、荆门市、广州市、重庆市、成都市、石河子市共15个为首批试点城市。由此，拉开了我国长期护理保险制度的序幕。2017年3月6日发布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，规划中明确指出，“鼓励商业保险公司开发适销对路的长期护理保险产品和服务。”这一规划的出台。也预示了长期护理保险制度将在我国的进一步发展的态势。本文主要从武汉市实施长期护理保险制度的必要性、优势因素和障碍性因素三方面进行武汉市实施长期护理保险制度的可行性分析。

2 武汉市实施长期护理保险制度的必要性

2.1 老年人口比重进一步增加

武汉市是我国较早进入老龄化社会的城市之一。武汉市老年人口比重在1993年占到总人口数的1023%，标志着武汉从此进入老龄化社会。湖北省老龄办调查数据显示，截止到2012年，武汉市有137万60岁及以上的老人，老龄人口占全市人口比重的1671%。，截止到2016年底，武汉市户籍人口总数为833.845万人，其中60岁以上老年人口数量为172752万人（武汉市民政局官网调查数据），约占户籍人口总数的20.72%，这一比重远远超出了联合国确定的人口老龄化标准10%。由此可以看出，武汉市老年人口数量大幅度增加，老年人口比重也进一步增加。与全国老龄化平均值15.5%相比，武汉市老龄化水平远高于全国平均水平。北京大学城市与经济地理学系冯健教授指出，预计到2030年，武汉市65岁以上老龄人口比重将占到总人口数的20%以上。为了维护社会稳定发展，破解武汉市的人口老龄化难题，实施长期护理保险制度就显得尤为必要。

2.2 家庭规模小型化导致养老功能的不断弱化

我国推行的计划生育政策使得传统的家庭规模趋于小型化，原来主要依靠儿女养老的养老模式实施存在诸多问题。“四二一”家庭结构的形成，使得子女的经济压力急剧增加。处于中间一代的夫妻，除了赡养双方的四位老人，还要抚养孩子，压力极大。家庭规模日趋小型化，子女数量的减少，都使得以家庭为养老核心的观念受到巨大冲击，传统的家庭养老模式面临着严峻的考验。武汉市家庭规模户数逐年呈减少趋势，截至到2015年底，武汉市户均人口为2.79人，在武汉市常住人口中，家庭户数为2970977户，家庭户人口数为829.2666万人，与2011年底的户均人口2.99相比，平均每个家庭的人口数减少了0.2人。家庭结构越来越呈现出小型化和多样化的趋势，这样的客观现实，严重削弱了传统家庭的养老功能，虽然养老的问题可以一部分依靠医护人员或者家庭保姆来解决，但从长期来看，任何一个普通家庭都难以接受长期高昂的护理费用带来的经济压力。

2.3 医疗护理费用的上升速度过快

经济的飞速发展，医疗科学技术也取得了巨大的进步，人们对自身的身体素质越来越重视，人们更多的将资金投入到医疗护理方面。武汉市近几年来的健康产业（包括养老保险、养老地产、保健护理机构）发展速度呈上升态势。单就医疗护理费用来看，2015年，武汉市医疗卫生保健支出占居民家庭平均每人每月消费支出的6.23%，到门诊就医和住院费用每人每月为7283元。这一费用与2011年的每人每月的48.66元相比，医疗护理费用增长了46.67%。如此之快的醫疗护理费用增长速度，对于长期需要照顾的老人家庭来讲，无疑是一笔高昂的费用，不管是采用专业护理（医院护理）或者非专业照料护理（如家庭保姆），费用问题对于大多数家庭都是一个难关。一般家庭因为一个患有长期慢性病的老人或者患有重大疾病的老人，高昂的医疗护理费用使得家庭生活水平受到严重影响，因此很容易发生“因病返贫”的现象，由此，建立适合于武汉市民的长期护理保险制度也就成为大势所趋。

2.4 医疗保障水平低

医疗保障体系主要分为三个层次：主体层次是基本医疗保险体系，具体分为城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗；第二部分为城镇居民医疗救助支出与农村居民医疗救助支出组成的城乡医疗救助体系；第三部分为补充医疗体系。新型农村合作医疗的报销比例不断提高，但对于经济困难的家庭来说，如果患上重大疾病，医药和住院费用依然是一笔不小的支出。即使武汉市的新型农村合作医疗参合率高达99.7%，但新农合报销比例依然较低，不能有效满足人们对于重大疾病的长期治疗与照护需求。武汉市的城镇医疗保险参保率为73.76%，整体参保水平较低。目前，武汉市共有医院303个，社区卫生服务中心133个，诊所共计1844个，医院床位数共计67550个。各类卫生技术人员共计114367人。但各个不同层级的卫生机构的利用率相差较大，在病床使用率这一方面，综合医院的病床使用率可以达到9604%，而乡镇卫生院病床的使用率仅为64.46%。2014年每千人口的床位数由为8.85，2015年下降到7.61，每千人口拥有的卫生工作人员数由2014年的11.83下降到2015年的10.78，2014年每千人口所拥有的医生数为3.59，2015年下降到3.1。在引起居民死亡的十种主要疾病当中，恶性肿瘤、脑血管、心脏病排到了前三位。医疗卫生与计划生育支出仅占武汉市一般公共预算总支出的8.41%。人均医疗卫生资源较为短缺，需要长期照护的人们因此未能得到响应的照顾。endprint

2.5 医学模式发展与健康管理理念的要求

不断进步的医学技术使得人们可以减少早亡发生的概率，也延长了人们的寿命，提高了人们的身体素质及生活质量。医学模式的发展经历了神灵主义、自然哲学、生物医学、和目前正在发展的生物、心理、社会医学模式。随着经济水平的不断提高，人们的可支配收入逐渐增多，健康问题就越来越受到人们的重视，医疗保健和老年保障投资占有一定的消费比重，受近几年的健康管理理念的影响，人们也开始积极关注自己的身体素质，对健康标准也有了更高的要求。随着人们年龄的增长，长期护理将会受到更多人的推崇，如果仅仅依靠医院和家庭养老，肯定难以满足武汉市庞大的老年群体规模。目前，武汉市机构养老在养老事业中所占比重有所提高，也体现了武汉市居民对于健康问题的重视。武汉市现行的医疗保险制度是在疾病发生后付给紧急补偿的制度，这是一种相对滞后的保险制度，如果一个家庭的成员患上了慢性或重大疾病，那么该医疗保险制度滞后的付给模式就不能起到很好的保障作用，所以在武汉市建立付给方式合理的长期护理保险制度也成了一种可以尝试的措施。

3 武汉市实施长期护理保险制度的优势因素

3.1 广阔的市场发展空间和政府支持

武汉市民政局统计数据显示，截止到2016年末，60岁以上老年人口数在武汉为172.752万，占总人口的20.72%。预计到2020年，武汉市60岁以上老年人口将突破200万。面对如此之多的老年人口，老年保险相关产业发展将会有广阔的市场空间，为了鼓励养老保险产业的发展，因地制宜开展长期护理保险制度的开发工作，武汉市养老事业发展“十三五”规划中明确提出：“开展长期护理保险探索。由政府主导，通过开展长期护理保险探索试点，鼓励和引导保险机构开发相关保险产品，通过护理保险将养老与医疗有机融合，让城镇职工和城乡居民基本医疗保险形成有效对接”。

3.2 其他试点城市的经验借鉴

2016年，人力资源与社会保障部办公厅发布文件《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，设立承德市、长春市、上海市、南通市、齐齐哈尔市、安庆市、上饶市、青岛市、苏州市、宁波市、荆门市、广州市、重庆市、成都市、石河子市共15个为首批试点城市。经过一年多的试点实践，各个试点城市已经取得了很多的经验与成果。其中，山东省青岛市在2006年就已经率先启动了由政府部门主导的长期护理保险试点，依托社区医疗机构和养老护理机构开展家庭病床和老年医疗护理。在基本医疗参保人员的范围和护理保险资金的管理、护理服务方式与内容、护理保险支付范围、规范待遇申请与审核、量化申请条件的评估标准、强化对长期护理保险的服务与监管等方面，青岛市都做出了卓有成效的贡献，确立了一系列的长期护理保险制度的实施与监管措施，以保证该制度的可持续发展。2015年10月，南通市政府发布文件《关于建立基本照护保险制度的意见》，探索建立长期护理保险制度。南通市在覆盖范围上，基本上实现全覆盖（崇川区、市经济技术开发区、港闸区）。南通市在基金筹集标准和基金筹集方式上也做出了大量有益的探索。试点城市的有益探索，为武汉市建立该制度提供了大量的第一手资源和经验，武汉市可以借鉴相关的经验教训，因地制宜建立与自身条件有机结合的长期护理保险制度。

3.3 八十九所高校的智囊支持

武汉市是我国重要的科教中心，教育重镇。截至到2017年6月份，武汉市共有各类高校89所，高校数量在全国排名第二，其中，教育部直属大学数量居全国第三。在校大学生约130万，大学生数量位居全国第一。2017年6月23号，武汉市发布《关于支持百万大学生留汉创业的若干政策措施》。该文件涉及多种大学生留汉优惠条件，包括大学生的落户政策、促就业、鼓励创业、高效服务四个方面。这些政策预期可以增加毕业大学生留在武汉的意愿，有利于武汉市的人才发展迈上新的台阶。目前，武汉市并没有专业的统计队伍对关于长期护理保险市场进行研究，也缺乏专业的制度分析人员，值得肯定的是，有部分高等院校在研究关于长期护理保险制度方面，进行了大量的研究，也形成了一定的研究模式，在关于建立武汉市长期护理保险制度的前期研究、制度建构、可行性分析、需求调查，高校中师生的研究资料和见解，如果在实施制度的过程中，有任何问题或者需要 改进的地方，高校的师生也可以进一步发挥他们的智囊支持作用。武汉市可以充分利用89所高校的智囊支持，尽可能避免其他试点城市在实施該制度过程中的弊端，尝试建构有“武汉特色”的长期护理保险制度，无疑是一笔有价值的资源。这些研究只有与政府政策紧密结合，付诸实践，才会进一步发挥应有的价值，有利于构建真正适合于武汉市的长期护理保险制度。

4 武汉市建立长期护理保险制度的障碍性因素分析

4.1 传统意识观念的抑制

我国传统的养老思想观念是“反哺”式的家庭养老，就是由子女提供经济支持和进行日常照护。根深蒂固的“养儿防老”的观念使得在一般人看来，只有无儿无女的老人才会去专业的养老机构。老年人由于长期受传统思想的影响，对长期护理保险持较低的认可度和接受度，老人们普遍也没有树立关于长期护理保险的理念，6风险意识不够明显，基本没有树立正确的护理保险观。大多数老人都希望年老时由家庭子女提供养老服务，进行照护。即使经济条件稍好的家庭里的老人，也更倾向于选择由子女提供年老使的非专业照护。在我们前期预调研过程中，发现经济水平较高的武昌区，老人们对长期护理保险的接受程度要高于经济发展相对落后的青山区和汉南区等地区，（武汉市经济发展水平最高的东湖新技术开发区，人口年龄水平较为年轻化，所以未在该地区进行预调研）在大多数老年眼里，如果送家里的老人去养老机构或请专人照护，会被认为是不孝的行为，所以，长期护理保险制度在武汉市的认可度和接受度并不高。

4.2 财政支持力度相对较小

虽然近年来我国政府对长期护理保险提供了一定的财政支持，但是随着我国人口老龄化的激增和失能人口的增加使得长期护理保险中政府的供给与社会需求体现一种不对称性。武汉市政府2015年一般公共预算总支出13380508万元，其中在社会保障与就业财政投入2040891万元，占总支出的15.25%在医疗和计划生育中投入1125317万元，占总支出8.41%，这在与发达国家与地区相比，这个比例并不高。endprint

4.3 养老保险体制存在不足

保险费的收入和利息以及财政补贴构成了养老金的主要来源，但是由于老年人口激增，养老金收入与支出形成一定的收支不對等。2017年国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，提出在部分地区或城市进行试点，统一划转企业国有股权的10%充实社保基金，但是这一政策还未实施，效果无从知晓。

基金管理效率低，基于我国基本国情和社会发展的要求，我国对养老金的处理方式主要用于投资国债、银行储蓄等风险较小的投资行业，这种投资方式能在一定程度上起到维持社会稳定的作用，但是这种情况下根本没有办法满足社会下老龄化对养老金的基本需求，并没有建立起真正长期有效的护理。在现行的养老保险制度中，养老保险体系碎片化依然存在，养老保险体系包括城镇职工基本养老保险制度，机关事业单位退休养老制度以及新型农村社会养老保险制度，除此之外，还有针对不同地区的老年津贴和农村五保户等制度，这些制度“各自为政”，部门之间没有相互的沟通以及部门之间的衔接的等都是问题。

4.4 长期护理福利资源缺乏

随着武汉市经济社会的发展与进步，人口老龄化程度日趋增长，在这种背景下，一系列的护理机构如养老院等相继出现，老年人的需求虽在一定程度上被满足。但是这部分机构的服务与武汉市庞大的老龄人口数来说是远远不够的。护理机构的缺乏导致老年人大部分只能在家中养老，这其中也不乏传统观念的影响。多年来，武汉市主要用过养老院等机构照护无人照顾的老人，由于这些机构属于社会福利机构，所以在机构中提供的服务也只是基本的生活服务，满足他们最基本的日常需要。与之相应的专业性的、市场化的长期照护服务就比较少，虽然有大学、职业院校等教育培训机构提供专业的培养，但是由于长期照护的专业人员除了需要专业性知识之外，还需要不断的实践，随时间的变化不断积累实践经验。所以长期护理保险制度的发展还有很长的一段路程。在护理机构和护理人员的数量和质量方面，武汉市的资源状况也显得相对匮乏。长期护理由于服务对象的特殊化以及服务内容的多样化和繁琐性，以及长期护理人员是最直接接触需要长期护理的人群的，护理人员的服务态度，服务方式以及服务质量直接影响受护理人群的最直观感受，所以对护理人员的要求则比较严格，不仅仅需要护理人员具有良好的专业素养，也需要他们拥有高尚的职业道德素养。由此，对于护理人员的招聘则是一个较大的难题。同时，自2017年以来，武汉市共计建设了1047处养老服务设施，这其中包括市、区政府办养老机构15家，及社会办养老机构43家，社区养老院164家等，老年康复床位2000余张（数据来源于武汉市人民政府官网），但是这些养老机构中专门为长期护理人员提供的床位又十分匮乏。专门的护理机构及具有高素质的专业护理人员的缺乏，导致武汉市的长期护理保险一再难以有新的快速进展。

参考文献

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[3]杜宇欣. 试点先行背景下我国长期护理保险制度面临的困境及对策——以江苏省南通市为例[J]. 劳动保障世界，2017，（14）：29+31.endprint