监狱系统人员结构关系调整与清正执法队伍

摘 要 监狱系统由于过去特殊的历史文化和地理条件的影响，人员结构中血缘、亲缘占相当比重，依附-附庸关系较为突出，对工作效率、机会平等、创新能力等方面产生不良影响，严重的会形成相互包庇、集体腐败等恶劣行为。因此，本文认为必须在当前新老交替、人员关系结构“换血”背景下，去除原有关系结构影响，逐步建立新型的适应社会发展需要的人员关系结构，打造清正执法队伍。

关键词 血缘亲缘 关系网络 差序格局 队伍建设

作者简介：韩建锋，云南省小龙潭监狱。

中图分类号：D926.7 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.084

党的十八界六中全会公报提出：“各级领导干部是人民公仆，没有搞特殊化的权利，要带头执行廉洁自律准则，自觉同特权思想和特权现象作斗争，注重家庭、家教、家风，教育管理好亲属和身边工作人员。禁止利用职权或影响力为家属亲友谋求特殊照顾，禁止领导干部家属亲友插手领导干部职权范围内的工作、插手人事安排。”从十八大以来腐败案例可以看出，亲属子女利用干部职权影响搞非法勾当，干部凭借职权为其庇护是腐败产生的主要根源，各种形式的依附-附庸关系网络已然成为滋生腐败的温床，因此，构建风清气正的执法氛围首先应当纯化人员结构关系入手。

监狱作为国家刑罚执行机关，由于受广泛意义上历史传统文化因素和具体意义上政策环境因素的影响，人员结构关系中血缘、亲缘关系较为突出，易形成依附-附庸关系网络，对监狱管理、制度执行力、警察工作积极性等方面造成不良影响，严重的会结成利益团体，酿成集体腐败，因此必须在国家推进法治建设、监狱工作转型和人员结构“换血”的背景下，逐步纯化人员关系。本文在分析监狱人员关系结构形成历史原因及特征基础上，探究了垂直依附关系网络在管理中存在的问题，并以某一监狱为例，论证了人员关系结构调整对管理和绩效的作用，对转型背景下清正执法队伍建设提出了具体思路。

一、监狱人员结构关系形成的根源及特征

自新中国成立至今，我国监狱工作可以分为三个阶段，1949年-1959年是以镇压、惩罚为特征的第一阶段，1959年-1976年是以“阶级斗争”为特征的第二阶段，1976年至今为“文明改造”为特征的第三阶段，在第一阶段和第二阶段，为了有效打击敌对势力，巩固国家政权，满足让罪犯吃苦需要，监狱多建在远离城镇、环境偏僻、交通不便、信息不灵的偏远地方。

由于环境偏僻，待遇较差，降低了对人才待吸引力，人员流动性较小。为了增加警力，监狱一方面从招录工人中采取“以工代管”方式进行补充，另一方面，原有的警察为了方便照顾家庭，子女，都尽力将子女亲属安排在本系统、本单位，这直接造成了以血缘、亲缘为基础的人员结构占了相当大比例，构成了以血缘亲缘为主的垂直依附关系网络。

在垂直依附关系网路中，个人的存在不是独立的，而是将个体与父子、夫妻、兄弟等以家庭为单位所拥有的各种关系整合在一起，只有这样，个人才成为一个完整的个人，才能在这种相互依附的关系中找到个人归属感和安全感。更为重要的是，“个人与其他人所具有的关系，不是同等的，而是依据血缘亲缘、或者拟血缘亲缘（同学、同乡等）的远近标准而加以亲疏对待。人际关系呈现出‘同心圆或者‘蛛网型结构，个人是圆心或网中心，而其他人根据关系的亲疏远近而分别处在不同的圈层之中，每个人与处在不同圈层中的他人打交道，遵循的是不同的规范和原则，从而形成一种具有鲜明‘差序格局特征的‘道德秩序和‘关系结构”。

二、垂直依附型關系结构在管理中存在的问题

首先，这种差序格局的人际关系，易造成“公”和“私”领域的界限模糊。公共领域要求个体的权利是平等的，个体之间相互关系应该遵循相同的原则和方式，私人领域权利和义务与公共领域有着明显的划分，然而在差序格局下，每个人形成自己的关系圈子，同时又处在其余人的关系圈子内，无数个关系圈子叠加在一起，形成人与人之间异常纷繁复杂的关系处理方式。这种差序格局的关系网，很难形成“平等的权利”和“统一的规则”。此外，由于个人的关系圈子在理论上是可以无限扩展的，因此“众人之事”总是倾向于被当作“私人之事”的延伸来看待和处理的，这里没有明确的公共领域和公共利益，更多只是“私人之事”和“私人之利”的组合和放大，公私之间难以存在明确的界限。

其次，由于公私领域界限的模糊，在管理过程中，更多体现的是将公权作为扩大私权和树立个人威信的工具，在决策中以民主表决的形式实现一人决策的结果，不可以听到不同的声音，否则将会被边缘化。这容易滋生“官本位”思想，容易形成小利益集团，权力私化、权大于法，制度绩效不高，执行力差等现象。对于其他成员来说，只有选择不同的关系圈子才能找到个人在群体中的归属感和安全感，并且由于个人在群体中的利益和机会更多是取决于结构关系，因此，个人对关系网络的认同要高于对集体的认同，对关系格局中核心点的忠诚高于对职责的忠诚，这为个人崇拜创造了条件，也为集体腐败埋下了祸根。

再次，在差序格局利益和资源分配中，分配多寡与结构中关系的亲疏呈对称关系，距离关系中心点越近越能享受更多的资源和利益，这既是对庇护关系承诺的兑现，也是出于关系网络格局的安全稳固的考虑，这会引发资源费配的不公平和机会的不平等，使得处于关系网络外围的成员由于前期成本付出与后期现实收益比例出现巨大差异，从而造成了工作积极性不高、应付心理严重。

最后，由于人员关系的盘根错节、层层交织、异常复杂，在执行政策过程中总会遇到意想不到的阻力，看似是个人的问题，却牵涉一部分人的利益，牵一发而动全身，最终或是采取妥协的方式大事化小、小事化了，或是采取高压的方式层层推进，难以形成自觉认同上的内在驱动，导致政策执行成本高，难以执行到位，既影响了绩效，也失去了对规则制度应有的敬畏。

三、转型中人员关系结构的变化对监狱绩效的影响——以云南省L监狱为例endprint

近年来，国家对监狱用人政策进行了调整，要求凡新增监狱人民警察都必须从大、中专院校毕业生中考试录用、或面向社会公开招考，凡应试者必须参加统一的国家公务员考试。警察调动审批权统一上交监狱管理局。这为监狱人员结构关系“换血”带来了契机，提供了政策支持，打破了原有的人员内部循环流动缺陷，使人员结构关系向简单纯化的关系转变。结构关系的变化带来了管理理念的转变和管理方式的革新，制度绩效的提高，执行力的增强。

以云南省L监狱为例（如表1），在2008年至2016年时间段中，以血缘、亲缘为基础的人员关系结构呈逐渐下降的趋势，从2008年的58.8%下降至2016年的29.1%，下降了近一半，这一方面是老一辈警察的退休和新录用公务员的加入；另一方面是监狱通过内部的人员调整，把其他分监狱警察调入第五分监狱，在较大程度上改变了原有的人员结构，纯化了人员结构关系。

表1：云南省L监狱2008年-2016年人员关系结构变化

特别是在2012年，共有55名警察调入云南省L监狱（内部调整35人，新录用公务员20人），调出退休11人，对原有人员结构关系冲击较大，与此相关的是，监狱劳务加工产值、罪犯违纪律等各项指标也发生了较大变化，都在向好的方向发展，从2012年到2015年，在押犯人均产值由537.70/月提高到672.92/月，增幅为25.14%。罪犯违纪率也大幅下降，并顺利通过了省监狱管理局规范化精细化验收，这说明人员结构关系调整有助于管理绩效的提高。

四、把握机遇，积极建立合理人员结构关系，推进清正执法队伍建设

人员结构关系纯粹化与管理水平的正相关关系，要求监狱在发展中必须把握新老交替、结构换血的机遇，积极构建合理的适应发展需要的人员结构关系，具体做好以下工作：

（一）逐步降低血缘亲缘关系现有存量，限制增量，使监狱人员结构关系朝着简单纯粹方向发展

血缘亲缘关系结构调整应遵循循序渐进的原则，逐步降低所占比例，不能一蹴而就。在调整过程中，一是要注意不要使有血缘亲缘关系人员在相同的部门，尤其是财务、狱政等权、财集中的地方，避免形成利益团体；二是要防止新的血缘亲缘关系的形成，特别是主要领导干部，尽量避免有亲属关系的在其管辖范围内工作；三是放宽出口，把严进口，对符合退休条件且有退休意向的，要尽快按程序办理，不要拖沓，对新录入公务员要预先进行筛查，限制血缘亲缘关系增量，保证人员关系结构朝着简单纯化的方向发展。

（二）加强法治观念和法治思维的引导，纯化工作和人际交往关系

血缘亲缘关系给管理带来的问题是公私不分、分配不公、個人崇拜现象严重，因此，在血缘亲缘所占比例较高的地方，要加强法治理念和法治思维引导，明确权力来源是建立在实践理性基础上的形式法学理论和形式法律规定的制度，并强调管理中命令-服从关系是对法律规定某个职位的服从，而不是对个人个性化的服从，树立崇法尚法观念，使权力行使过程中受到法律和制度的约束和限制，降低个人崇拜和人身依附，使监狱发展紧跟国家法治建设的步伐。

（三）建立强有力的监督机制

在人员结构复杂，依附关系较为突出的情况下，必须要建立强有力的监督机制，只有这样，才能对各种依附关系形成的利益团体形成牵制和约束，才能有效保障制度的有效执行。监督机制发挥作用必须满足以下条件：一是相对独立，排除内部权力隶属关系带来的困扰，防止监督人员陷入复杂的关系网络结构中，因情感纠葛和利益牵涉而使监督软化弱化甚至被同化的倾向；二是突出重点，强化对议事决策程序监督，要求公开透明化，坚决遏制暗箱操作，防止民主决策程序成为实现个人私利的合法外衣；三是注重方式，狠抓一批违纪典型，严肃处理，形成震慑，遏制关系网络实际中的心理影响，改变“好的业绩不如好的关系”思维定势，压缩垂直依附关系网络生存空间。

（四）增强制度执行力，强化问责

抑制依附关系产生的不公平、不平等问题，要在强化监督基础上用制度进行约束。制度能否起到约束制约效果，是否能够得到有效执行的一个重要因素是制度的合理性，一个好的制度可以使人的坏念头得到抑制，而坏的制度会让好的愿望四处碰壁，建立起将结果和个人责任与利益联系到一起的制度，能解决很多问题；制度执行的另外一个要因就是问责。再好的制度如果没有强有力的问责，也是难以发挥效用的，在问责中要摒弃“法不责众”，因人数多，牵涉面广而妥协的观念，做到不论权位高低、人数众寡一律平等，该问责一定问责，在问责中树立规则意识和制度的权威，增强制度执行力。

（五）健全的激励机制

在关系结构的差序格局中，最迫切的需要是机会的平等和资源分配及奖惩的公平，这是激发工作积极性和创造热情的动力。这需要打破传统伦理主义相对标准来衡量行为，即主要以上司个人的态度评定个人成绩，积极引入具有可操作性和数据化的个人业绩评定机制，使个人性格和意志难以有所作为，增强考核机制的科学合理性，减少和弱化人身依附关系。

监狱人员结构关系是在历史发展条件下形成的，与当时的国家政策和执法理念相关，但监狱的发展是必须与国家同步。在全面推进依法治国背景下，监狱也必须用法治理念法治思维考虑问题，用法治方式解决问题，因此，监狱发展必须要顺应国家法治建设要求，放下历史留下包袱，逐步纯化人员结构关系，只有这样才能提高管理水平、增强执行力、防止腐败，打造清正的执法队伍。

注释：

宣晓伟.“关系本位”和“差序格局”，传统中国的社会结构和治理模式.中国发展观察.（2015-12-01）[2016-10-27].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/01/c_128488398.htm.

参考文献：

[1]费孝通.乡土中国.北京：人民出版社.2015.

[2]王玉章.社会主义监狱工作探索.北京：法律出版社.2003.

[3]陈明旭.监狱人民警察职业激励机制研究.黑龙江科技信息.2016（9）.endprint