看清廷的监察制度发展及对当代之借鉴

李 鹏

西北政法大学法律硕士教育学院，陕西 西安 710063

一、清朝监察制度概览

《钦定台规》是我国古代最为完整的一部监察法规，也是清朝监察制度发展的产物。始纂于乾隆八年，共四十二卷，非常全面的规定了都察院的职责和任务，职官的选拔，纪律，奖励和惩罚。

清朝在继承了明朝的监察制度(都察院)的基础上，扩大都察院官员的权力，允许其“风闻言事”，康熙认为：“国家设言官，专司耳目，凡政治得失，民生利弊，必须详切条陈，直言无隐，司为称职。”到雍正时期，将六部的六科给事中划入都察院管辖。至此，唐代以来的台(御史台，明清改为都察院)谏分离，明朝的科，道并行的监察体系不复存在，形成了以中央都察院为核心，地方十五道监察御史为辅助，全部监察权力集于中央的监察体系。

二、清朝监察制度无法发挥效能的原因

回顾整个清王朝，监察制度的发展与吏治腐败并行这种矛盾的现象一直存在。清朝吸收借鉴了前朝的监察制度，是我国古代史监察制度的集大成者。有数据统计，在清朝统治的二百六十八年间，一、二品官员贪污腐败的经济案件共有108件，但仅乾隆年间一、二品官员经济犯罪就有65人，占清代总数的41%。这一方面展现了乾隆从严治吏的决心，另一方面也说明了在监察制度已相对完善的运行机制下，贪污腐败仍屡禁不绝，甚至有愈演愈烈的趋势。尤其是在乾隆末年之后，监察体制对于抑制官场的腐败风气已如杯水车薪。这其中的原因又包括：

最高权力的参与。清朝腐败是自上而下的，而非自下而上的，大有“只许州官放火，不许百姓点灯”之意。皇上自身就是“进贡制度”的受益者，但却不许州官收贡，或是限制其收贡。这种政治生态从诞生之日起就注定腐败是伴随在其骨子里的，不可分割。

议罪银和捐纳。议罪银形成于乾隆时期，就是针对一些有侵吞公物，贪污，受贿等犯罪行为的政府高级官员，缴纳一定的财物即可抵免其罪过的制度。一般缴纳的银两少则万两，多则数十万两，而当时的二级公务员(现在的正部级)一年的薪资也只有一百八十两，这之间的差距既暗含了议罪银只针对高官，另一方面也能看出当时官员通过贪污腐败所获的脏银之重。

捐纳即买官卖官的制度。清朝建国后(顺治年间)就开始出现了捐纳的案例，后来便一发不可收拾。乾隆年间，道员一职的价位是13120两，知府10640两，知州4820两，知县3700两。这些明码标价的职位并非天价，因此有许多富裕的商人通过这种途径入仕，而一旦当他们的一只脚迈入了官场，其商人本性便又隐隐发作，第一件事便是捞回其成本，最简单高效的方式便是出售其辖内的官职，层层捐纳，或是贪污腐败，像蛀虫一样，自上而下，逐渐蚕食大清的政治生态，使大清的末日提前到来。

三、清朝监察制度对当代的启示

历史是一面镜子，盛衰之理尽收其中。

(一)建立独立、权威的监察机关是充分发挥监察效能的前提。清朝施行了独立、垂直的管理体制，保证监察机关的独立性和权威性，以实现对各级官员的有效监督。目前我国最新颁布的《中华人民共和国监察法》明确规定地方各级监察委员会对上级监察委员会负责，这一点区别于之前监察部的双重领导，既要受上一级的监督，又要受本级人民政府的监督，实则为各级地方政府过多干涉辖内行政机关独立行使监察职能提供机会，侵蚀监察机关的权力。

(二)科学的监察官员选任制度是充分发挥监察效能的关键。古人云“人身之所重者，元气也；国家之所重者，人才也。”监察职能的最终实施要依靠广大的监察官员来完成。清代学者顾炎武曾说“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也。”这样的制度设计使得监察官员有着广阔的晋升空间，可以激励监察官更好的履行自己的职责，在复杂的政治环境中摆正自己的位置，当下的监察委员会可在此处有所借鉴。

(三)严密的反监互察机制是充分发挥监察效能的必要措施。监察官是反腐的最后一道防线，那么要是监察官自身出了问题又该如何解决？为了发挥监察官员的作用，防止监察官员弄权行私，清朝也实行了反监互察机制，这种制度一定程度上加强了监察系统内部的自我控制和自我制约，从而制约监察权力的滥用。为此，我们也应当借鉴如此，改变过去那种线性组织管理体系，逐步形成全国各级监察机关之间的相互制约，相互监督，相互配合的工作机制。