环境公益诉讼案例研究

王化芬

山东京鲁律师事务所，山东 济南 250014

环境公益诉讼制度作为治理环境污染的一剂“良药”，最早显现于美国《清洁空气法》，该制度的构建，在环境污染治理和保护方面，取得了良好的成效，后来被印度、日本等国家学习借鉴，事实证明，环境公益诉讼制度是治理环境污染，保护生态环境不可或缺的。

改革开放以来，随着经济发展，我国取得了骄人的成绩，我们在享受物质利益带来的快乐的同时，一份对生存环境状况的担忧也涌上心头。生态环境每况愈下，大气污染严重，雾霾笼罩着城市，PM2.5、PM10等可吸入颗粒物的指标时常“爆表”；湿地被破坏，树木被乱砍滥伐，土地荒漠化现象严重；水体被严重污染，重金属污染成为土壤中长期存在的“毒瘤”，“美丽中国”已经难以承受环境破坏之痛，眼看就要重蹈资本主义国家“先污染后治理”的老路。

站在历史的新高度上，“我们既要绿水青山，也要金山银山”。①绿水青山是基石，他可以铺出经济发展的新道路；绿水青山是明灯，它可以指明经济发展的新方向。我们要全面把关，积极探索新制度新举措新工具，积极应对日益恶化的生态环境，特别是在制度层面，加强顶层设计，织密织牢环境保护的法网，实施环境公益诉讼制度，全方位，多领域，多层次努力，共同致力于我们的环境保护，让环境公益诉讼制度迈上新台阶，让水长流，让山永青。

一、环境公益诉讼的概念和特点

(一)环境公益诉讼的概念

公益诉讼制度最早显现于古罗马的法律记载之中，在当时的诉讼模式下，就已经出现了公益诉讼和私益诉讼的划分。②所谓的公益诉讼是指以保护社会公共利益为目的而建立起来的，当这种公共利益遭受侵害之时，与案件不存在直接利害关系的主体以原告的身份提起的诉讼；所谓的私益诉讼是指在当事人的自身利益遭遇不法侵害的情况下，由该特定当事人提起的诉讼。环境公益诉讼作为一种公益诉讼，它是把环境共同利益遭到损害作为一个原因而提起的诉讼。从功能上来看，环境公益诉讼应当具备事前的预防和事后救济两项基本的功能。

因此，如果给环境公益诉讼下一个定义，其是指特定的国家机关、组织和个人，为保护生态公益，依据法律法规的授权，对破坏生态环境的行为或可能造成生态环境破坏的行为，向人民法院提起诉讼的制度。

(二)环境公益诉讼的特点

环境公益诉讼其自身具有鲜明的的特点。首先，就享有提起环境公益诉讼权利而言，它既包括案件有直接利益关系的主体，也包括没有直接关系的主体。无论是否与案件有直接的利害关系，只要一种行为侵害到了环境公共利益，其就可以作为原告来提起诉讼。其次，就环境公益诉讼的对象而言，无论国家机关还是企业、社会团体、个人等只要侵害到环境公共利益，就可以作为被告被起诉；再次，在利益的保护方面，传统的公益诉讼保护的是被侵害者的个人利益，而环境公益诉讼所要保护的是大家的共同利益，是大家对于安全的环境，清洁的空气和土壤、水源等的享受的权利。最后，环境公益诉讼还有一个很大的特点就是它不但具有事后的救济的功能，而且同样的还具有事前的预防的功能，它的这一功能恰好是环境侵害的不可逆转性的体现。③

二、环境公益诉讼的相关案例分析

(一)案情简介④

1.自然之友、绿家园诉谢知锦等毁坏林地案

2008年7月29日，谢知锦、郑时姜、倪明香、李明槊四人在没有获得相关部门批准的情况下，自作主张的对山地的植被进行破坏，从山顶开始大面积的毁坏林木，非法开采矿石，并将大量的废弃物、石等直接向下丢弃，进一步加重了对植被的破获。严重毁损了288.33亩林地植被。2015年1月1日，自然之友环境研究所(北京)、环境友好中心(福建)向人民法院提起环境公益诉讼，请求法院判处他们四人原地恢复已破坏的植被，并陪偿相应损失1340000元。

一审法院认为，这四个人以开采矿石为目的破坏林地，对当地的植被造成了十分严重的毁坏，并且还使得林地在相应期限内的环境生态功能的损失，因此，其四人应当共同承担该项损失，恢复原有植被、赔偿相应损失。自判决生效起五个月内恢复遭到毁坏的林地28.33亩，如果无法做到将赔偿损失费1100000多元；生态坏境功能损失相关费用共计1270000元，其它费用165000元。二审法院就原被告双方争议的原告主体资格问题、被告方的侵权责任问题、第三人责任问题等核心矛盾问题进行调查、辩论，最终二审维持原判。

2.赣榆区环境保护协会诉顾绍成环境污染案

2012年1月至2013年2月期间，常隆公司、锦汇公司、施美康公司、申龙公司、富安公司、臻庆公司违背国家环境保护法律和危险废物管理规定，生产过程中所产生的废弃危险物盐酸、硫酸，以支付每吨20-100元不等的价格，交不具备相关资质的机构偷排进如泰运河、古马干河，并造成了严重的水体污染后果。泰州市环保联合会对六家公司提起民事环境公益诉讼。

一审法院针对被告答辩中提出的对原告是否具有主体资格的问题、被告生产的副产物是否为危险废物的问题、鉴定书的真实性问题、相关赔偿费用的问题等，经审查经审查作出如下判决：⑴常隆公司等六个公司赔偿各种环境破坏的损失费用共计160666745.11元，用于泰兴地区的环境修复。⑵被告公司需在判决生效后十日内交付相关鉴定评估费10万元，案件受理费50元。

3.李才能诉海南海石实业有限公司粉尘污染责任纠纷案

海南海石实业有限公司，在未得到相关法律许可的情况下，租赁集体土地建设环保砖厂，其厂房紧挨李才能羊圈和屋舍。由于砖厂在生产过程中会产生一些粉尘、烟尘等物质，其邻居李才能认为该砖厂排放的这些废弃物没有达标，并严重损害了自家作物的生长。同时砖厂的噪声等污染对其山羊的成长也造成了很大的影响，于是向人民法院起诉，请求人民法院判令砖厂停止对自己的侵害，并赔偿自家因侵害而受的各项损失共计53000元。

琼山区法院受理本案件后，基于李才能的身份特点，对他进行相关的法律援助的引导，并免除预交的案件受理费等。办案的法官第一时间去现场勘查、取证，并向相关部门调取相关证据。因为案件需要耗费较长的时间，并且相关的鉴定费也比较高等，但案件的事实明确、证据充分等特点，一审法院引导原告、被告双方达成和解，由海南海石实业有限公司一次性赔偿原告53000元。案件的后续工作做的也比较到位，案件结束后相关环保部门加大了对海石实业有限公司的监管力度，并监督其完成了各项整改。

(二)司法实践中存在的问题

环境公益诉讼的地区性明显，根据最近几年最高法和最高检公布的案例，主要是集中在江苏省、北京市、云南省、山东省、陕西省、海南省，事业刚刚起步，还有待于进一步的推广，有很多地方亟需完善，以促进我国的环境公益诉讼能够被用到实处，切实的起到制度构架的良好效果。

1.具有环境公益诉讼原告资格的主体数目受限制。尽管我国在《新环境保护法》中对环境公益诉讼的原告主体资格作出了相对宽松的规定，但是能够参与到诉讼中的只有屈指可数的几家。绝大部分具有环境公益诉讼资格的环保组织仍处于休眠状态，其在环境公益诉讼中的真正意义有待进一步挖掘。

2.有资格提起环境公益诉讼的环保组织业务能力有限。作为环境公益诉讼原告的社会组织，其专业化能力参差不齐，且绝大部分都处于低水平状态，没有足够的经济实力和先进的技术完成复杂的调查、取证、诉讼等事务，难以承担现阶段繁重的环保任务。

3.举证鉴定难。在环境公益诉讼过程中，环境被破坏的认定及程度的认定，污染行为与结果之间存在因果关系的举证往往关系到诉讼的成败。但在大多数情况下，环境污染的成因鉴定需要用到各种专业仪器设备，因此我们在立法时采取了举证责任倒置，由被告负举证责任，以证明其行为与损害结果没有因果关系。但作为赔偿依据的证明，原告对污染程度，修复费用等仍需要评估鉴定。到目前为止，全国还没有经环保部、司法部指定的进行专业的环境损害评估的司法鉴定机构，使得原告委托鉴定机构作出的鉴定缺乏权威性。环保组织也就难以走出举证难鉴定难的怪圈。

4.赔偿额低。法院在作出判决时，处罚力度不够，难以弥补被告破坏环境造成的严重损害。(2014)连环公民初字第00001号，被告顾绍成先后排放含酸废水90余吨，造成河流污染，破坏环境，损害了公共利益，但的法律判决的赔偿数额并不高，正是由于被告人没有因为环境污染付出足够的代价，导致被告人不能因被处罚而产生应有的反思。对被告人而言很难起到教育和引导效果。再就是经法院判决之后的赔偿款交给谁，如何使用，怎么监管等也是现在司法实践中存在的重点问题。

5.费用负担不明。有关鉴定费用的承担问题，现在在司法实践中，是否可设立专门的基金先行垫付，判决后由诉讼失败的一方承担？对原告是否可以减免诉讼费？在缴费时间上，可以先受理，后收费，并在做出判决时从总赔偿额中按一定比例给予原告适当补贴和奖励，非常值得讨论。

6.专家辅助人制度等相关制度的不健全。在环境公益诉讼过程中，大多数是由公益诉讼组织聘请律师和专家辅助人，其中有些组织难以承受巨额的代理费，导致诉讼被耽搁，不利于最大限度的施展环境公益诉讼的预防性功能。

7.在部分危害能源资源和生态环境的案例中，保护伞问题比较严重。如：贵州张锦林受贿案；江西陈秦玩忽职守致育林基金流失案。

三、对于完善我国环境公益诉讼制度的几点建议

自2015年1月1日之后，虽然人民法院已对环境公益诉讼组织提起公益诉讼敞开大门，由于我国环境公益诉讼刚刚起步，底子薄，发展缓慢，活动经费不足、专业性欠缺等状况严重制约着环境公益诉讼事业的顺利推进。

(一)探索诉讼费用承担问题

现阶段我国环境公益诉讼要想突破现有瓶颈，取得较大进展，必须要解决好环境公益诉讼过程中的各种费用承担问题。(2015)闽民终字第2060号关于鉴定费用、律师费以及为诉讼支出的其他合理费用问题。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条规定，原告主张的评估费用、律师费、为诉讼支出的其他合理费用，予以支持。政府部门、司法机关要根据我国现状，在充分调研的基础之上，探索环境公益诉讼诉讼费用负担、鉴定费用负担的新机制，国家财政可以拨款设立环境公益诉讼基金，用于诉讼费用等的先期垫付，或者是司法机关探索建立缓交诉讼费用的制度安排，使环境保护组织提起环境公益诉讼的门槛进一步降低。

(二)建立“三审合一”制度

针对环境公益诉讼取证难、举证难等问题，通过对案例的分析和借鉴其他国家的实践经验，我们可以将环境公益诉讼“三审合一”，即要求行政处罚、刑事审判及民事裁判衔接。

(三)宣传为主，惩处为辅

应加强环境公益诉讼的宣传力度，提高公众对环境公益诉讼的认识，努力让更多的人加入到环境保护的队伍中。

加大对环境渎职犯罪的惩处，建立环境渎职犯罪常态化监督机制。

(四)引入虚拟治理法

将虚拟治理法引入到环境损害认定和环境修复评估中，将使违法者的违法成本大幅度提高。各种各样的“天价”、“巨额”环境公益诉讼损害赔偿款将被写入判决。(2014)苏环公民终字第00001号判决书的赔偿额就高达1.6亿元；随着信息时代的到来，新闻媒体的舆论放大作用，必将引起环境公益诉讼案件数量不断攀升。

(五)探索适合环境公益诉讼的裁判规则

通过对案例的分析，在案例的判决中法院开创性的写入了“提供环境公益劳动”“提供担保条件下的延迟履行”“将环境污染技术改造费用向法院申请对部分赔偿款项进行抵扣”的判决事项。

(六)探索建立“第三方修复生态”机制

诉讼不是目的，惩罚也不是我们的初衷，环境污染之后的修复才是我们工作的重中之重。因此，我们有必要探索建立“第三方修复生态”机制，将污染环境的治理工作交由专门的环保公司来运作，解决好环境公益诉讼“最后一公里”的问题。

(七)探索建立专家辅助人和社会支持起诉制度

针对现阶段我国的环境公益组织专业化水平低等实际情况，我们非常有必要建立专家辅助人和支持起诉制度。这样可以弥补我们环保组织不能解决的问题，更有利于环境公益诉讼的推进。同时，社会支持起诉很少，各级的律协可以组织建立环境公益诉讼法律援助委员会，有利于个环保组织拿起法律武器保护生态环境。

(八)原告主体资格有待进一步扩展

何者能够作为环境公益诉讼的适格原告，在理论上为一个争论的热点问题。确定适格主体是中国建全环境公益诉讼的首要任务。环境利益主体的交叉决定了诉讼主体应当的多元化。然而我国《民事诉讼法》规定，个人不享有环境公益诉讼主体资格。

对于国家机关作为公益诉讼的主体，理论界是普遍认可。在我国，人民检察院的一个重要的职能即维护国家利益，环境问题不仅事关人民生活质量，更事关国家的安全战略。因此，人民检察院能够以提起环境公益诉讼主体的身份对环境保护更好的发挥作用。

依据《环保法》58条，只有按照法定程序在较大的市以上政府民政部门登记，并且专门进行环境保护公益活动持续5年以上又没有违背法律规定的记录的组织可以向法院起诉，但不得通过诉讼牟取经济利益。即符合条件的环保组织也享有此项权利。

依据《环保法》第6条，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。那我们能不能就认为个体也可以享有环境公益诉讼的主体资格呢？

公民作为环境污染的受害者，应当被赋予提起环境公益诉讼的权利，以维护自己的生存权益，同时也有利于提高人民群众的环保意识。因此，我认为应当建立以公民和社会组织为主体，人民检察院为辅助的环境公益诉讼的模式，应该能够更好的实现环境的保护和可持续发展。

(九)污染行为保全制度的进一步落实

《民诉法》第100条规定：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。”

通过对近年来环境污染案例的研究，不难发现我国在司法实践中的行为保全制度往往被束之高阁，没有像财产保全制度一样得到较普遍适用，难以充分发挥行为保全制度之立法目的。作为公益诉讼的原告要积极运用这一法律武器，向法院提出行为保全申请；在原告不申请行为保全的时候，人民法院也要切实承担起自己的职责，不能因为依职权适用行为保全制度错误，造成损失可能担责就不适用，故在司法实践中要加强这一制度的应用，对被告的行为做一定的限制，必定能够防止污染的扩大和加剧，使生态环境保护变得更好。

四、结论

随着环境公益诉讼制度的建立运行，我们的环境状况正在逐步改善。纵观我国司法实践中的案例，还有很多问题矛盾突出，亟需改善，包括主体资格范围的宽展、资金缺乏、诉讼成本高、罚款额度低等等。这就要求我们还需对环境公益诉讼道路中存在的问题进一步探索研究，不断加以改进和完善。为更好的解决司法实践中存在的相关问题，应该首先建立相应的激励机制。设置针对性的专门的基金用于推动环境公益诉讼的完善和进行，同时减轻原告的诉讼风险。在现存的法律法规之上，最高人民法院可以出台典型的指导案例来梳理目前司法实践中普遍存在的问题，为司法实践提供方向性的指导。相信大家的共同努力，定能使我们的天空更加明媚、河流更加清澈、山川更加俊美，我们所追求的绿水青山定能长存！

[ 注 释 ]

①习近平.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2014.6.

②李卓.公益诉讼与社会公正[M].北京：法律出版社，2010.3.

③陈亮.环境公益诉讼研究[M].北京：法律出版社，2015.4.

④中国法律裁判文书网[DB].