浅析行政授权中被告主体资格的认定

彭诗淇

烟台大学法学院，山东 烟台 264600

一、行政授权的概述

行政授权，是指法律、法规、规章直接将某行政职权授予其他组织，或者行政主体依据法律、法规、规章的规定将某行政职权授予其他组织的法律行为①。通过行政授权可以产生新的行政主体，根据《行政诉讼法》第二条②之规定，被授权组织作为行政诉讼中的被告，也是行政授权与行政委托最显著的差别之一。行政机关的派出机构或内设机构以及法律、法规、规章授权的组织，在进行具体行政行为时是否具有行政主体资格，能否作为行政诉讼中的被告必须严格遵照法律、法规、规章的规定，并且对于企业组织的性质也有严格的要求。

全国人大及其常委会通过立法的方式进行“授权”，国务院及地方各级人大、人民政府在全国人大及其常委通过立法确立的有关行政权配置的基础上以法规、规章的方式进行授权。因此，“授权”还存在“一次授权”与“二次授权”③之分。

二、派出机构在行政诉讼中的被告资格——以派出所为例

行政机关的内设机构、派出机构对于其作出的行政行为，在行政诉讼中是否具有被告资格，依据该行政职权的来源不同而不同。下面就以派出所为例，举例说明行政机关的内设机构、派出机构在行政诉讼中的被告资格问题。

(一)有法律、法规、规章的授权。根据治安管理处罚法第九十一条的规定，派出所有权作出警告和处以五百元以下罚款的行政处罚决定。

(二)超越法律、法规、规章的授权，也即幅度越权。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释(以下简称行政诉讼法司法解释)第二十条第二款之规定，行政机关的派出机构超出法律、法规、规章授权范围实施行政行为，相对人不服提起诉讼的，实施该行政行为的派出机构是被告。

(三)无法律、法规、规章的授权，也即种类越权。根据行政诉讼法司法解释第二十条第三款之规定，在没有法律、法规、规章规定的情况下，行政机关的授权行为属于行政委托，“授权”的行政机关是被告。

三、企业组织在行政诉讼中的被告资格

虽然行政诉讼法第二条第二款规定，行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，但相关法律法规并没有对于什么样的企业可以成为行政主体作出详细规定。笔者认为，由于企业组织较事业单位等其他组织具有营利性的特殊属性，所以其作为被授权单位应有较为严格的条件限制。以《中华人民共和国铁路法》第3条规定的国家铁路运输企业为例，我们大致可以得出，可以通过行政授权成为行政主体的企业组织应具有法人资格，具有公益性质且与授权行使的行政职权无利害关系，并且具有行使行政职权所必需的基本条件。通过这些条件限制可以避免企业组织混淆民事主体与行政主体身份，滥用行政职权，保护相对人的合法权益。

四、坚持依法治国就要坚持依法行政

中共十八大报告曾指出，要强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，这就为行政授权的产生提供了必要条件。但在强调行政授权的同时，坚持依法治国与依法行政仍然是首要前提，行政授权必须遵照法律、法规、规章的规定。因此，对于一些不能予以授权的事项，可以通过签订委托合同的方式进行，这样既不会“名为授权，实为委托”情况的出现，又能使行政机关基于委托合同通过事后追责的方式免于承担不必要的责任，可谓是一举两得。

[ 注 释 ]

①罗豪才，湛中乐.<行政法学>(第三版)[M].北京：北京大学出版社.

②<中华人民共和国行政诉讼法>第二条第二款：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为.”

③朱学磊.“法律、法规授权的组织”之身份困境及其破解——以行政诉讼为展开视角.江汉学术，2015，34(6).

[1]罗豪才，湛中乐.<行政法学>(第三版)[M].北京：北京大学出版社，2012.

[2]朱学磊.“法律、法规授权的组织”之身份困境及其破解——以行政诉讼为展开视角[J].江汉学术，2015，34(6).

[3]赵坤.浅议行政诉讼中被告的确定[J].廊坊师范学院学报，2007，23(6).

[4]霍振宇.行政授权及相关问题探讨[N].人民法院报，2004-11-6.

[5]朱文中，郭红先.内设与派出机构的被告之认定[N].人民法院报，2013-7-24.

[6]王慧梅.派出所在行政诉讼中的被告资格认定[N].人民法院报，2014-7-30.