环境公益诉讼中原告主体资格的确定

杨佳琪

中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073

2012年8月31日，全国人大常委会通过了修改《民事诉讼法》的决定，其中第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条乃我国“公益诉讼”之规定，为环境公益诉讼打开了一扇门。[1]

之后在政府，环境法以及相关学科的学者，环保组织等的推动下，新修订的《环境保护法》也于2015年1月1日生效，在其第58条中明确规定凡是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织都有权对实施污染环境，破坏生态，损害社会公共利益的行为的行为人提起诉讼。可谓是公益诉讼制度的一大发展，将《民事诉讼法》中所规定的“有关组织”明朗化，也使得案件更容易为法院所受理。

诚然，法律制度的明晰化并未应然引起维权诉讼的增加。事实上，环境公益诉讼制度确定后，许多环保法庭在其成立的较长时间内，甚至出现“无米下锅”的现象。[2]诉讼案件贫乏并不等同于我国环境纠纷少，相反，随着我国经济的进一步发展，侵害公民环境权的行为不在少数。如果不能明确环境诉讼案件数量少的原因，将使得公民的环境权难以得到保障，使得环境公益诉讼制度的立法宗旨无法实现。笔者以为，环境公益诉讼之所以在我国难以进行，其主要原因是在我国现行立法和社会发展现状的大背景下，法律对于环境公益诉讼原告主体的资格以及相关的制度保障尚不健全。

一、环境公益诉讼原告资格的概述

分析环境公益诉讼原告资格，须先对公益诉讼，环境公益诉讼以及环境公益诉讼原告资格这三个概加以明确。

(一)公益诉讼

有关公益诉讼的记载最早出现在公元前五世纪中期的古罗马法中，其中对于公益诉讼的规定为：“人民称那些为了维护公益而设置的罚金诉讼为公民诉讼，任何市民均有权提起。”[3]现代公益诉讼于20世纪60年代在美国开始发展，并不断向世界其他国家传播。20世纪70年代末，印度成为了第一个将公益诉讼制度纳入其法律体系的亚洲国家。而我国第一个公益诉讼案件发生于1996年1月，同时，我国直到2012年才通过《民事诉讼法》建立了公益诉讼制度。

公益诉讼在当前的背景下已然成为一个符号、一种群众性的话语机制。通过公益诉讼改变公共讨论的主题，基于缺乏权利保护手段的人以关注和声音，提出新的改革目标。[4]

(二)环境公益诉讼

环境公益诉讼作为一种新型的诉讼模式，旨在通过相关团体，国家机关以及公民，向实施有损环境公共利益行为的人提起诉讼，要求其在法规定的范围内承担法律责任，以保护环境利益的实现。

武汉大学的蔡守秋教授认为：“环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。”[6]

而吕忠梅教授将环境公益诉讼定义为：“环境公益诉讼，是指以一定的组织和个人为原告对违反法律、侵犯环境公益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。”[7]

由两位教授的观点可知，环境公益诉讼的原告包括公民，政府和社会组织，而被告则是实施了侵害环境公益行为的人。法律赋予每个法律主体以维护社会环境公益的权利。

(三)环境公益诉讼的原告

环境公益诉讼作为公益诉讼的分支，其在原告的资格的认定上延续了公益诉讼的相关制度。公益诉讼中的原告资格的理论主要来源于罗马法的公共信托理论和美国的私人检察总长理论[8]，具体的理论内容将在后文予以说明，环境公益诉讼中的原告资格理论亦采用了上述理论。

根据我国现行的《民事诉讼法》，《环境保护法》以及近日刚刚出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，我国在环境公益诉讼中的主体包括符合条件的社会组织、人民检察院以及一定的政府部门。

在《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》出台以前，法学界对于检察机关在环境公益诉讼的原告资格多持肯定态度[9]。检察机关作为国家机关，以保护社会公共利益为己任，而环境公益诉讼的宗旨与检察机关的使命相一致。同时，相比其他社会主体，检察机关拥有国家强制力作为支撑，在对环境污染和破坏的调查，修复等环节上也拥有更为强大的财政能力，由此而言，检察机关作为提起环境公益诉讼的原告无可厚非。

我国《环境保护法》还规定了“凡是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织都有权对实施污染环境，破坏生态，损害社会公共利益的行为的行为人提起诉讼”。

根据统计，我国现有的符合《环境保护法》第58条的社会组织共有300多家。这300多家社会组织分配到我国661个市级单位中去，平均每两个市级单位才能有一个社会组织具有原告主体资格。可见我国现有法律体系对于社会组织的限制，而此种做法将导致愈来愈少的环境保护组织愿意为保护环境公共利益而提起诉讼，使得法律制度无法落到实处。

鉴于环境公益诉讼以保护环境公共利益为主旨的特殊性质，原告资格制度的完善是解途径。决环境公益诉讼案件数量少，环境利益得不到妥善保护问题的主要途径。我国在环境诉讼原告制度的设定上偏向于保守，将环境公益诉讼主体局限于少量满足条件的社会组织和人民检察院，而限制了公民提起环境公益诉讼的权利，此等问题都亟须得到解决，否则尽管我国的环境公益诉讼的寒冰已破，但春暖花开之日却并非指日可待。

二、国外环境公益诉讼原告资格的理论与现行制度

(一)国外环境公益诉讼原告资格的理论

在本文第一部分笔者即已提及了环境公益诉讼的原告资格理论，即公共信托理论和环境总长理论。

公共信托理论是由美国密执安大学的Joseph L.Sax教师创立的[10]，该理论吸收了罗马法精髓，它认为人类在盘古开天的时候便拥有了这些为全体所共有的资源与财富，在印有社会性和公共性的标签下，任意的破坏和损害行为，是不被法律所容忍的，必须委托给国家进行管理。

而私人检察总长理论则起源于美国。该理论建立在美国议会体制下部分官员利用其手中的权力滥用职责，对环境造成了严重的破坏的背景下。因此，国会允许私人检察总长作为公众利益的代表起诉那些破坏环境的人。

正是由于私人检察总长理论和环境公共信托理论的产生与发展，才为日后公民以及社会团体以环境资源信托财产的受益人或委托人的名义提起环境公益诉讼，提供了理论支持。[10]

(二)国外环境公益诉讼原告资格的现行制度

在研究国外相关理论的前提下，对其具体的原告制度加以分析，不仅有助于更好地理解国外制度的内涵与精髓，更有利于通过对比，为我国相关制度的完善提供思路。

世界范围内具有典型代表意义的环境公益诉讼制度建立于美国。而印度在引入西方国家环境公益诉讼制度的思路也具有借鉴性，故笔者欲通过分别介绍美国的环境公民诉讼制度以及印度的公民诉讼制度，试图为我国该制度的发展提出建议。

美国环境公民诉讼的相关制度主要规定在1970年出台的《清洁空气法》中，根据该法规定，任何公民都得以个人名义，针对任何违反《清洁空气法》规定的环境标准，禁止性命令或某些特定主体发布的行政命令的行为，都可在诉讼提示期限届满后，提起民事诉讼。事实上，《清洁空气法》以及气候的16部联邦环境立法共同确定了美国的公民诉讼制度。结合《清洁空气法》的规定，可以得出环境公民诉讼的基本特征

其一在于起诉主体的规定，根据《清洁空气法》，只要具有公民身份的任何自然人都可以在一定条件下对环境破坏行为人提起诉讼。

其二在于通过该制度的建立与实施，实际上是为公民监督法律的实施创造了路径，使得美国公民获得了类似于美国国家机构中“总检察长”的职权，故而又称其为私人总检察长制度。

印度作为亚洲第一个引入公益诉讼制度的国家，为世界公益诉讼制度的发展起到了不可磨灭的作用。印度的公益诉讼制度是印度政府在紧急状态之后所处的合法性危机的一个反应。

根据最高法院法官巴瓦蒂的观点，公益诉讼就指的是当侵犯了某一个人或者某一阶层的人的法律权利，且对其造成了法律上的错误或者损害，但该人或者该阶层的群体由于经济地位造成的无力状态不能向法院提出法律救济时，任何公民或社会团体都可以向高等法院或者最高法院提出申请，寻求对这一阶层的人遭受的法律错误或者损害予以司法救济。

根据上述定义，很容易地观察到印度的最高法院取消了对诉讼主体的限制，允许任何公民和社会团体提起诉讼。此外，印度公益诉讼制度还以其独创的“书信管辖权”闻名，根据“书信管辖权”的规定，任何人或者组织可以向法院写信，寄明信片或者提交新闻报道，法院根据其所提交的内容确定对信件，明信片或者新闻报道上反映出来的有损公共利益的不法行为予以管辖，进一步扩大了公民行使其诉权的范围。可以说，印度的环境公益诉讼制度从实质上解决了在保护环境公共利益时出现的原告缺位的情况，也真正赋予了弱势群体以司法辅助力量去维护自己的权益的工具。

三、我国环境公益诉讼原告资格路径选择

通过分析我国现有的环境公益诉讼原告资格制度，再对比国外对于此制度的相关规定，不难发现，我国法律在对原告资格的设定上过于严苛。而原告资格制度的完善是接近正义的第一步。故笔者以为，重构原告资格制度是推动我国环境保护工作向前发展的必要之决策。

(一)确定公民的环境公益诉讼原告资格

除了上述的美国，印度允许公民作为原告以外，澳大利亚法律直接推定凡是提起了环境公益诉讼都属于具有原告资格的主体。荷兰，芬兰和葡萄牙等国家规定环境公益诉讼起诉人无须证明其自身有任何的利益损失。

由此可见，将公民纳入公益诉讼原告的范围在某种程度上以为世界许多国家所接受。

当然，向其他法律制度借鉴应当建立在我国具体国情的基础上。笔者以为在我国确定公民的原告资格是具有可行性以及必要性的。

环境状况涉及到每个个体的切身利益，当公民的环境权遭到侵犯时，不允许其为保护自身权益而去起诉是不合理的。允许公民作为原告参与公益诉讼。民众通过司法手段解决了存在的环境问题，即可以维护公共利益也可以为环境法律体系的进一步完善奠定良好的群众基础，并能进一步提高公民的法治意识，促进公民参与。

诚然，环境公益诉讼的原告如果扩大到公民，的确存在某些困难，如原告的举证能力，经济能力以及滥诉的风险。但笔者认为上述担忧都是可以通过其他制度加以解决的。根据《环境保护法》第64条的规定，因环境污染和生态破坏造成损害的，应依照《侵权责任法》的规定承担侵权责任。而《侵权责任法》规定的即为由被告一方去承担其行为与环境事实结果不存在因果是由，而无须原告去证明存在因果关系。滥诉问题的解决可以借鉴其他国家的规定，通过设定一定的前置程序，对于公民提起的环境公益诉讼，可以先由行政加官加以处理，只有当符合法定的条件时，才允许其向法院起诉。这样做不仅有效的解决了滥诉的风险，同时还有利于提高司法效率，节省司法资源。至于高额的诉讼费，笔者认为，可以通过设立相应的环境保护基金，由环境保护基金在符合相应的条件时对公民原告予以经济资助。

(二)放宽社会组织获得原告资格的条件

正如前文所述，在我国，符合《环境保护法》中的社会组织寥寥无几，的确难以实质性地保障环境公益得到保护。笔者认为，将社会组织的原告资格的范围设定在一定的区域内，的确在一定程度上有利于提高诉讼的质量，节约司法资源。但是制度在实质运行时，并未出现立法者在设定之处所担心的滥诉等问题，反而是使得公益诉讼进入了“冰川季”。故笔者认为，应当立足于现实，适当的修改社会组织的条件，并为符合条件并提起诉讼的社会组织进行一定程度的奖励，尽可能得提高其积极性和责任感，使得保护环境的立法宗旨得以实现。

(三)明晰环保行政机关的原告资格

环境保护机关作为实施环境保护工作的专门机构，凭借其人才与技术掌握着其他政府机关无法拥有的环境保护资源。同时根据《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国环境保护法》，环境保护行政主管机关是保护环境的代表。同时，我国《海洋环境保护法》中亦赋予行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对破坏环境者提起损害赔偿请求的权利，由上可知，无论是制度的设定还是实施上，环保行政机构应当为提起环境公益诉讼的不二人选。

然而自我国立法实践中，环境保护行政主管机关的原告资格并没有被相关的法律，司法解释所明确认可，只有模糊和碎片化的规定，故笔者以为在日后出台的法律和司法解释中，有必要对于环保行政机关在环境保护公益诉讼上的法律地位予以明确。

阳春三月，随着《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的出台，我国在环境公益诉讼原告资格制度的完善上又向前推进了一部。但这并不当然意味着我国在此领域的摸索就此结束，事实上，对于环境保护领域，我国还尚处在学习阶段。随着我国可持续发展的进一步深化，绿色经济的进一步发展，笔者认为应当加大对环境破坏行为人的处罚力度，使其破坏环境的行为得到应有的处罚，以警戒当时人与后来人。而实现此目的，有必要完善我国的原告资格，使得所有的社会成员都参与到环境保护的队伍来，以捍卫每一片绿水蓝天。

[1]刘晓星.民间公益诉讼踏上征途[J].中国环境报，2012-11-6.

[2]陈亮.环境公益诉讼“零受案率”之反思[J].法学，2013(7)：1.

[3]王小钢.论环境公益诉讼利益和权利基础[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2011(3)：51.

[4]肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究-以中、美、德三国为中心的比较法考察[J].中国法学，2007(5)：1.

[5]蒋小红.通过公益诉讼推动社会改革-因素公益诉讼制度考察[J].环球法学评论，2006(3)：372.

[6]蔡守秋.环境公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报(社会科学版)，2009(9)：1.

[7]吕忠梅.侵害与救济：环境友好型社会中的法治基础[M].北京：法律出版社，2012：321.

[8]宋宗宇，郭金虎.扩展与限制：我国民事公益诉讼原告资格之确立[J].法学评论(双月刊)，2013(6)：1-2.

[9]章礼明.检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告[J].法学，2011(6)：1.

[10]宋宗宇，郭金虎.扩展与限制：我国民事公益诉讼原告资格之确立[J].法学评论(双月刊)，2013(6)：2.