《人民调解法》指导下的城市社区纠纷化解探析——基于对唐山市古冶区X社区的考察

夏丽娟

华北理工大学人文法律学院，河北 唐山 063015

当前我国社会矛盾纠纷呈现出多发的态势，城市社区作为基层社会治理的基本单位，既是各类矛盾的聚集地，也是化解纠纷的重要场域。人民调解在城市社区纠纷化解中发挥着基石的作用。2011年《中国人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)的颁布，开启了人民调解制度的法治化进程，为强化基层社会纠纷化解能力奠定了坚实的基础。因而对《人民调解法》在城市社区纠纷化解中的运行进行实证考察，具有一定的理论和实践价值。

一、《人民调解法》指导下城市社区纠纷化解的具体考察

(一)研究概况

唐山市古冶区位于唐山市东部，是唐山市主城区之一。选择唐山市古冶区X社区作为考察对象是因为全国特别是华北、东北地区向古冶区这样的老工业城区很多，X社区在古冶区又很具代表性，以其为考察对象，研究结果具有一定的普适性。为了解X社区在《人民调解法》颁布后的纠纷化解实际，笔者进入X社区进行了为期六个月的实地考察。

(二)具体考察内容

X小区2003年经过居委会改制为社区后，成立了两个社区。在社区成立伊始就成立了人民调解委员会，负责调解辖区内居民纠纷。自人民调解委员会成立以来至今，每年都要处理各类矛盾纠纷几十起。

1.人民调解委员会

笔者通过查阅X小区两个社区的人民调解委员会的档案记录，并对人民调解员进行访谈，了解社区人民调解委员会近5年来纠纷受理情况。

表1 X社区人民调解委员会纠纷受理数量

从社区人民调解委员会2013-2017年记录的纠纷数量来看，近五年受理的纠纷总量没有大幅度增减的情况发生，基本维持在年受理量100件以内。通过笔者对X社区部分居民进行访谈发现，虽然《人民调解法》肯定了人民调解解决民间纠纷，维护社区和谐稳定的重要作用，但实践中还是存在着部分居民对人民调解认同度低的问题。有的居民秉持着司法途径是解决纠纷的最好方法的观念，尽管之前并没有什么法律知识，发生纠纷后直接诉至法院。有的居民找到人民调解解决纠纷，并不是因为对人民调解的认同，而是在他们眼中社区也是“一级政府”，找社区解决的这个过程是要有的。尽管国家明确表达了国家鼓励和支持人民调解的态度，但部分群众依法治国就是依靠法院解决纠纷的观念根深蒂固。

2.人民调解员

X社区的人民调解员主要有两个来源，一部分由社区工作人员兼任，一部分由社区有群众基础且热心公益的居民担任。在笔者与人民调解员的访谈中，发现以下问题：一是人民调解员自身掌握的法律知识有限，在纠纷化解中更多的是运用摆事实讲道理的方法，而一些纠纷关系到居民的切身利益，因此，当居民的纠纷涉及到法律的专业性问题时，他们一般会建议居民寻求法律专业人士的帮助。二是因社区工作者本身日常工作和调解工作都需要投入大量的精力，经常会出现顾此失彼现象。而居民调解员虽然热心公益，但缺乏相应的法律知识支撑，特别是在解决新型社会纠纷时显得有些力不从心。总之，人民调解员队伍与居民司法需求不相匹配。

3.调解协议

X社区人民调解委员会在化解纠纷的过程中，当事居民双方达成口头协议即时履行的较多，极少签订调解协议。自《人民调解法》规定了人民调解协议的司法确认程序以来，X社区并没有申请司法确认的案例。在对180位居民进行的《城市社区居民纠纷化解现状调查问卷》中，问及“您认为经人民调解委员会调解达成的调解协议具有法律效力吗？”，56人认为“具有”，32人认为“不应该具有”，46人认为“通过司法确认后具有”，46人选择“不了解”。由此可见，调解协议在社区纠纷化解中很少运用的主要原因还在于居民对人民调解协议的效力、司法确认程序的不了解。

4.调解程序

《人民调解法》规定的调解程序体现了人民调解的便捷性、灵活性，这也是植根于基层的人民调解制度的优势所在。据笔者的调查，当前城市社区有部分纠纷，已经超出了社区人民调解的功能范围，需要人民调解之间，人民调解与行政调解、人民调解与诉讼之间相互协调配合，而这种协调配合机制却尚未有效建立。纠纷的产生是一个发展的过程，如果在纠纷产生之初，人民调解、行政调解、诉讼之间通过配合机制，或可避免纠纷的升级，从而达到预防纠纷的发生、节约司法资源、维护社区和谐稳定的目的。

5.业务指导

《人民调解法》规定了司法行政部门负责指导人民调解工作，基层人民法院负责对人民调解进行业务指导。据X社区人民调解员反映，司法行政部门在社区内主要是开展普法宣传活动，以发宣传单的方式向居民宣传法律知识，而针对社区人民调解员的培训近三年没有开展过，以前培训也是知识讲座的形式，没有实际调解技能的培训。而法院也并未对人民调解员进行业务指导。

6.经费来源

《人民调解法》规定了人民调解开展活动所需经费由县级以上地方人民政府负责。据X社区人民调解员介绍，他们调解居民纠纷并没有补贴，调解工作量多少与收入并不发生联系。众所周知，纠纷的化解需要花费大量时间和精力，在干多干少都一样的情况下，人民调解员的工作积极性很难保证。而人民调解员对纠纷的成功化解又至关重要，缺乏经费保障机制直接影响人民调解员队伍建设，从而导致纠纷化解效果难以保障。

二、完善城市社区纠纷化解的建议

(一)整合纠纷化解资源，建立人民调解内外部协调机制

首先，要整合人民调解内部资源，建立人民调解内部协调机制。由司法行政机关牵头，建立集纠纷的排查、纠纷的化解、信息协查、人民调解员培训、法律知识答疑为一体的人民调解综合工作平台，制定平台互动考核制度，并将考核结果用作对人民调解员予以奖励的依据。

其次，要建立人民调解与行政调解之间的外部协调机制。应赋予行政调解更多的义务，设立专门的行政调解部门，人民调解为行政调解提供必要的协助，行政调解及时回复人民调解的诉求，为纠纷化解提供必须的专业性支持。

最后，还要建立人民调解与诉讼之间的外部协调机制。通过法院增设人民调解窗口、实施法院委托调解制度、建立诉调对接中心等方式，将适合调解的纠纷建议居民优先使用调解方式解决，从而在保障当事人诉讼权利的同时，满足纠纷解决的多元化需求，及时、迅速、有效的化解纠纷。

(二)加强人民调解员队伍建设，建立奖惩长效机制

第一，地方政府应从加强人民调解员队伍建设入手，提高城市社区纠纷化解的水平。我国《宪法》、《人民调解法》将人民调解定位为群众性自治组织，但当前基层社会自治能力有限是个不争的事实，这就需要政府在服务型政府建设过程中，承担起提高基层法律服务水平的责任。

第二，地方政府可以根据自身情况，编制加强人民调解员队伍建设的实施纲要，树立近期、中长期目标，逐步提高人民调解员队伍素质。先通过建立人民调解专项补贴，并结合纠纷化解的数量与纠纷的复杂程度等细化补贴标准，提高人民调解员的工作积极性。在条件具备时可以招聘专职人民调解员，对专职人民调解员的任职资格、招聘方式、履职要求、职务晋升和职业发展作出相应规定，逐步建立人民调解员奖惩长效机制，吸引更多有法律专业知识的人员从事人民调解工作。

第三，法院通过建立法庭社区制度积极履行对人民调解的业务指导职责，在不增加法院工作量的同时，将法律知识培训以真实案例的形式推送给人民调解员。注重选择典型案件，如反映当前城市社区中传统纠纷出现的新变化的案件以及物业纠纷、交通事故纠纷、环境纠纷、劳动纠纷等现代社会的基本纠纷案例。

第四，还要加大对行业调解、律师调解、社会组织调解等行业性、专业性人民调解的扶持力度，壮大调解工作队伍，搭建人民调解员与其他调解人员互动平台，共同服务于城市社区纠纷化解。

(三)提高居民对人民调解协议效力的认识，提升人民调解的权威性

一方面，要加大宣传力度，提高居民对人民调解协议效力的认识。人民调解组织、司法行政机关、法院等在普法宣传时，要侧重宣传人民调解协议的效力优势。创新宣传方式，将普法宣传与新媒体结合，充分利用网站、微博、微信公众号、微视频等方式，对司法确认程序相关知识进行普及。

另一方面，应加强对人民调解员的培训，规范调解协议的内容，按照常见纠纷的类别制定规范的调解协议样本，保证签订的调解协议经得起法律检验，不能有违反法律的硬伤，那样不但不能达到化解纠纷的效果，反而会减损调解协议的应用。

(四)坚持正确舆论导向，弘扬新时代纠纷化解理念

首先，媒体侧重宣传人民调解在现代社会的正当性，引导居民合理选择纠纷解决方式。媒体宣传应选取人民调解化解纠纷的成功案例，特别是在化解环境纠纷、群体性纠纷等复杂纠纷的典型案例，展现人民调解化解纠纷的优势。

其次，依托社区开展宣传教育活动，在“法律进社区”活动中邀请法官、律师等专业人士为居民讲解纠纷化解知识；利用居民微信群推送纠纷化解典型案例；加强对人民调解员新时代纠纷化解理念的引导，并促使其在从事调解纠纷的工作中自觉地向居民传播新时代纠纷化解理念，帮助居民正确认识各种纠纷解决方式的优势与不足。

最后，依托法学专业教育，在法学学科教育中增加纠纷化解理念教育，为法律行业纠纷化解理念的统一奠定基础，增设教授调解知识和技巧的课程，提高法律专业人员的调解能力。

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