基层治理法治化的路径选择——基于广州市从化区法治强村(社区)的经验研究

黄龄娇 吴冠毅 王浩楠 陈 璐 兰琪琪

华南理工大学，广东 广州 510000

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层，从战略高度上强调推进社区依法治理对全面依法治国意义重大。依法治国的根基在基层，能不能让法治获得每个人的真诚信仰，关键看基层生态这“最后一公里”能不能打通，加强源头性、基础性工作的责任最终都要落在基层身上。

一、研究背景

2017年6月12日，中共中央、国务院联合发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，指出城乡社区是社会治理的基本单元，城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。并提出健全完善城乡社区治理体系，需要充分发挥基层党组织领导核心作用；有效发挥基层政府主导作用；注重发挥基层群众性自治组织基础作用；统筹发挥社会力量协同作用。

如今我国全面深化改革进入深水区，基层社会日益发生着深刻变化。一方面，随着国家的政策变化和市场经济的发展，公众的物质财富、个人素质和权利意识不断提升，对政府的依赖程度逐渐降低，对所处的社区有了更高的关注度和参与度，也对基层的管理与服务提出了新的要求。另一方面，由于城乡发展不平衡，社会结构和利益格局不断变化，特别是随着城镇化、现代化进程不断加快，基层治理复杂多变，存在大量社会矛盾和突出问题。因此，政府必须把基层治理纳入法治化轨道，强化法律的权威地位，在全社会形成良好的法治氛围，使基层社会和谐稳定。

基层治理法治化是在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下(县级、乡级、村、社区等)行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

而基层治理的现代化、法治化在全国各地都开始了如火如荼的试点与探索，形成了许多典型经验。如江苏如皋市如城街道打造的“无讼社区”，以“多元化解纠纷，促进社区和谐”为宗旨，为社区居民提供法律咨询、参与调解等纠纷解决方案，逐步提高居民的法律意识和素质，营造安居乐业的人居环境。浙江台州临海市东塍镇东溪单村积极招贤回报桑梓，破解乡村人才“空心化”。一批事业有成的在外精英，通过依法选举加入村干部队伍，参与乡村治理，打破原有乡村的利益格局，构建了以“发展、民主、法治、和谐”为主要内容的乡村善治体系，形成“依法治村、以德治村、自我治村”的乡村治理新格局。

但探索基层治理之路注定不会一帆风顺，基层治理同样面临许多困境。农村空心化、土地分利化、村级黑恶化、维权信访化与文化多元化都困扰着各地乡村和街道。张继良在《推进基层治理的十个理论问题》中提出：“在一些乡村地区，受经济落后、组织化和社会化程度低等因素制约，治安状况差、环境脏乱、管理缺失、公共服务匮乏等问题仍较突出，这些是乡村治理的重点和难点。”

而本项目将目光主要投向广州市从化区的基层法治上。作为我国推进基层法治建设的引领者，从化区政府、司法局等部门响应号召，大力推进基层治理法治化进程，并取得了一定的成果。思想高度重视，以创新“六个一”载体为抓手，大力推动基层治理法治化。成立了从化区法治强村(社区)工作小组，制定了《广州市从化区推进法治强村试点工作方案》。以党支部法治建设、“仁里集”智能治理云平台和网格化管理、公共法律服务站、援助帮教管理平台等为抓手，着力为基层群众提供法律服务，为基层治理提供各项保障。

不过，从化基层法治在短时期内，依然存在效果不显著的问题：基层调解委员会的作用未能充分发挥，调解主任的业务水平有待提高；“谁执法谁普法”责任制个别单位认识不够，实效性有待进一步增强；社区矫正工作任务重、难度大，专职工作人员配备不足、经费落实缺乏保障，影响社区矫正工作的有效开展等等。

因此，本项目旨在探究从化基层法治的发展现状，总结从化成功经验，并将其提炼为可复制、可推广的经验，帮助更多地区推进基层治理法治化。同时，我们对如何理清社区治理主体间职责不清、利益和治理原则与路径不符等问题也将着重探讨，探究基层治理法治化建设的共通性与最佳发展路径，力求创新基层治理体制，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，充分发挥法治对基层改革发展的保驾护航作用。

二、国内外研究现状

20世纪80年代后，中国社会学者开始对社区建设进行了理论探讨。1991年，民政部从中国国情出发，明确提出社区建设的概念，旨在社区建设为切入点，强化城市基层社会的管理，加强城市基层政权和群众自治组织的建设。目前，我国并未制定与基层法治建设直接相关的法律，仅《中华人民共和国宪法》和《村民委员会组织法》对基层群众自治有所提及，而在该法律中并未详细规定居(村)民在创新管理形式，实行基层法治时应如何依法界定与行政组织的关系、与村党支部的协调等因素。这必将导致在基层法治建设过程中工作难以开展，责任主体无法落实，同时也将导致各方主体间矛盾重重，阻碍法治进程。

在西方国家的社区建设与治理中，国外学者经过反复探讨和研究，形成了大量丰富的理论。在众多理论的影响和指导下，国外产生了不同的社区治理模式。其中，比较典型的有美国的社区自治模式、新加坡的政府主导模式和澳大利亚的混合治理模式。这些理论与模式形成于不同的社会背景，各自具有鲜明的特色。由于人口状况、经济发展水平、行政体系等因素，国外先进的法治建设体系并不能与我国国情完全契合，在借鉴过程中应结合我国具体实践来开展。

三、研究内容和方法

(一)研究内容

1、探究从化基层法治的发展背景

2014年，从化撤销县级市，设立广州市从化区。随着城市化的进一步推进和产业转型升级，从化传统的基层治理模式受到严峻的挑战。当前从化区外来人口及流动人口日渐增多，农村地区外出打工的青壮年也不在少数，因此社区(农村)流动性、异质性逐渐增强，构建新型社区治理模式、推进社区治理法治化已是当前城乡一体化背景下的现实需求。

2、分析从化基层法治的落实情况

通过前往从化区鳌头镇及西塘村调研，通过实地考察、问卷调查、个别访谈等方式，科学地采集样本和收集第一手资料，并考察从化基层法治的举措，如一村(社区)—法律顾问制度、检察院设立驻村联络点制度，概括其主要特征。通过对上述措施的初步研究，我们可以看出，基层法治建设已由政府独揽权力向政府主导、多元主体共同参与转变。同时，居民正逐步依法、理性、有序地进行社会管理和自我服务，在此过程中自身的法治水平也得到进一步提高。

3、从化基层法治的经验推广与改善建议

比较国内其他地区的基层法治现状，借鉴目前我国实践中形成的法治模式，如以民主恳谈会为主要形式的温岭模式、多元主体开展的民主议事会模式、社区居民论坛模式、“互联网+”公共论坛等，同时汲取我国先进法治建设社区(农村)，如深圳市福田区莲花街道、北京市朝阳区高碑店乡半壁店村等个案的发展经验，从立法建议、制度框架层面上进一步完善从化基层法治经验，探索社区(农村)居民法治机制的新型发展路径。

(二)研究方法

1、文献研究法：收集足够的相关文献，一方面查阅国内相关的官方和民间的调查报告，以及关于农村自治和社区管理的论文，建议稿等文献；另一方面也要对比国外经验，到一些外文网站上收集一些论文，并购买，借阅一些总结国内外基层治理的专著。运用文献分析方法，从中获取有价值的信息并加以整合汇总。

2、调查法：组织项目组成员赴从化实地调研，尽可能地查阅当地的一些信息记录和数据。同时在当地开展问卷调查和面对面采访，获取真实有效的调查数据后加以整理、汇总。

3、跨学科研究法：主要指通过经济学方法进行法治指数评估，将收集得到的意见反馈、调查资料进行量化，转化成不同分类的指标，以此分析地区的法治发展状况。

四、研究目的和意义

(一)总结试点经验，概括从化基层法治的典型特征

当下法治建设与社区建设的实践非常丰富，从化区着力从加强民众法律意识、组织法律从业者深入基层、加大普法宣传等方式探索如何更好地建立基层法律服务体系，并深入推进社区(农村)民主法治建设。通过对从化法治强村(社区)经验的探讨，分析基层依法治理的发展基础和核心内容，并从民众满意度、工作落实情况等方面总结试点情况，形成调研成果。

(二)界定社区自治与政府管理的权力边界

从从化经验出发，理清基层自治组织与行政机关的职责界限，以“法定职责必须为，法无授权不可为”为基本遵循，从明确分工、优化资源等方面改善治理过程中主体缺乏适度分化、治理力量碎片化的现象，加强社区(农村)治理主体建设，使多方主体各司其职，共同推动基层法治良性循环发展。

(三)基于实证调研，寻求基层治理法治化的突破路径，指出其在实际操作层面上的局限性

探讨如何吸收先行地区的法治化成果，并形成可复制可推广的经验，使其在经济发展不平衡的地区上也能成功推行，并进一步促进基层法治在理论上的发展。在对从化区基层法治建设经验进行总结的基础上，重点关注基层法治在程序上的不足之处，是否存在违规越权操作的现象等。

五、其他基层法治建设成熟地区的经验

以全国民主法治示范村(社区)——东莞市清溪镇土桥村为例。当前，土桥村面临基层权力行使不规范、村民法律意识不足、民主参与不足等困境。经过探索，土桥村展开了一轮以法治建设为主要形式的基层民主建设运动：

(一)依法开展基层民主建设，加大村民参与

村中换届选举时，严格贯彻《村民委员会组织法》和《农村基层组织工作条例》，实行村民“公推直选”；村中重大事项的决策，通过召开座谈会的形式听取意见；创新村委会的组织机构，建立民主理财小组和民主监督小组，实施村务公开和财务公开。

(二)针对不同人群多层次开展法治教育

对于青少年，由司法分局安排法律顾问作为讲解员或辅导员定期走进学校对学生讲解法治知识。对于村干部，充分发挥村庄法律顾问的职能作用，为村(居)领导班子提出专业法律意见，依法减少行政许可等审批事项，提高基层的依法行政水平。对于普通村民，依托清溪土桥文化长廊、中国麒麟文化传承基地的爱国主义教育项目，提供法治片、法治读物以供观赏阅读，形成直观的普法宣传教育。

(三)加强第三方合作，服务民生

土桥村充分发挥人民调解的作用，开展矛盾纠纷排查调解。为切实服务于民，土桥村与清溪法庭结对共建，设立了驻村法官工作室和法律援助联系点，同时也设立了公共法律服务大厅，为村民在法律方面的求助提供了方便和帮助。

六、试点地区的法治现状

近年来，从化区政府、司法局等部门响应号召，联合基层自治组织与人民群众，通过建立一村(社区)一法律顾问制度，设立检察院工作小组驻村联络点，与高校进行教学研究共建合作签约，创新普法宣传方式等举措，大力推进基层治理法治化进程，并取得了一定的成果，形成了全民齐学法的法治文化氛围，群众的法治意识显著提高。

经过对鳌头镇西塘村的实地走访与调研可知，西塘村村委积极响应基层法治建设的号召，紧跟司法局的工作进程，把各项制度落到实处；同时广泛联系群众，鼓励村民主动参与村务管理，让村民切身感受到自己对基层政治生活和法治建设的投入，让基层自治和基层法治的力量真正投射到每一位村民身上。

在肯定从化区法治建设取得显著成就的同时，也不可否认其存在不足之处。一方面，从化区目前实行的各项政策仍属于初期发展阶段，具体制度仍有待提高和完善。另一方面，政府和基层组织还未能向有着不同法律需求的人民群众提供精准化的法律服务，有许多群众仍无法享受到法治建设带来的福音。此外，在农村的基层法治实践中，普遍存在政府总揽管理权，村委和村民沦为被管理者的现象，群众只是被动的接受政府管理，政治参与度与参与热情普遍不高，难以发挥作为法治主体的作用。

七、面临的困境

(一)法律服务体系不健全，各项政策深入程度有待提高

虽然基层法治建设各项措施已经初显成效，比如一村一法律顾问制度有效缓解村民法律咨询难的问题，驻村律师每周定时驻点办公大大降低村民解决法律问题的成本。但是，由于村里还存在数量不少的老年人，而老人习惯足不出户，即使遇到法律纠纷也可能因为身体原因、自身认知原因而放弃法律咨询和法律援助。法律服务和法律援助向基层延伸不够，没有充分考虑农村实际，不能适应农村的法律需求。

(二)法治宣传不到位，普法力度欠缺

现代基层治理强调与网络信息技术的结合，网络、电子技术为基层法治构建了重要平台。然而，当前农村互联网普及不到位，基层管理层的法治宣传相对传统，宣传板报、法治文化长廊等法律宣传方式虽然有一定作用，但其效果因为农村人口居住分散性大、流动性大的原因而大打折扣。村民对于村务和法律的了解大多是靠口口相传，邻里之间互相传播，传播速度慢而且容易产生歧义。村民了解法治的渠道狭窄，无法及时有效获得法律信息。

(三)村民法律意识不强，维权意识薄弱

现代人本观念兴起，人们物质生活越来越富裕，对精神生活的要求也越来越高。但是农村的发展相对落后，村民虽然关注自身权益，但是运用法律知识来解决纠纷的观念不强，“讲人情、讲关系”的观念仍然存在。村民薄弱的法律意识导致法治观念很难在其内心得到内化和认同，从而不用法治的观念来规范和指导自身的行为。

(四)基层自治组织缺乏活力，村民自治未能有效运行

有些地区的基层组织分工不明确，基层自治组织内部、基层自治组织与其他基层组织之间存在职能混淆、互相推诿的情况，造成办事效率大大降低。村民很少参与基层自治事务，各项决策民主程度不高，基层自治组织甚至可能会被宗族势力左右，法治政策难以得到贯彻落实，村民自治名存实亡。这不仅打击了村民对法治的权威和看法，也会导致基层自治组织运作的恶性循环。

(五)基层法律服务水平不高，专业性不强

当前基层法律服务中，有些法律服务者业务水平不高，不能很好地为村民提供法律援助等服务。法律服务者没有经过统一的技能培训，业务水平参差不一，同时也没有相关的反馈机制监督法律服务者的行为。服务者没有深入群众去了解群众的需求，法律服务不接地气、不贴近群众，造成群众需求与服务供给之间出现断层。

八、对策与建议

(一)明确基层治理主体，打造多元化社会治理

党的十九大报告指出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理的社会化、法治化水平。

1、发挥基层党组织推进农村基层治理法治化的领导作用

基层党组织不是什么都管，而是负责基层的政治建设、党的组织建设和基层社会治理制度建设。党组织应加强和改进对社区、村庄各类组织和各项工作的领导，确保党的路线方针的全面贯彻落实；基层各个单位需要建立基层党委、总支或者支部，或者联合支部，没有党员的单位需要派遣党代表；基层社会的党组织需要健全和完善基层社会治理的制度建设。

2、发挥乡镇政府推进农村基层治理法治化的主导作用

推进法治政府和服务政府建设，使市场在资源配置中起决定性作用，真正服务社会、服务群众；改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式治理社会。政府干部要带头尊法、守法、用法，在群众面前维护法律的权威，增强群众对法律的信仰和信心。同时要切实履行主导职责，加强政策支持、财力物力保障和能力建设指导，推进民主法治示范县、乡(镇)、村建设，注意合理布局示范乡(镇)、村，充分发挥示范点的示范效应、引领作用和辐射功能。

3、发挥村级组织推进农村基层治理法治化的主力军作用

村委会要认准基层自治组织的定位，村干部要带头主动、积极地学习法律知识，让法律的原则与规定贯彻到各项公共事务中，培养村民的法治观念，避免行政权力、人情或宗族势力干扰村务治理，提高自我管理、依法自治的能力和水平。积极协助政府开展工作，引导村民通过法律顾问、法律援助、法治议事大厅来维护自身的合法权益，化解矛盾和纠纷，表达诉求，并积极向人民政府反馈村民的意见和建议，让村民们间接参与到基层法治建设中各项政策制度的制定、执行、监督、完善等各个环节。

4、发挥群众推进农村基层治理法治化的关键作用

农民既然是法治的主体，在推动农村法治化过程中应该要起到关键性的作用，农民作为法治主体在多大程度上起作用，与农民群体的整体素质和参与基层治理的能力息息相关。一方面要充分运用村民议事和村务监督平台，让更多的村民参与村民治理，使民主决策、民主管理、民主监督更具实效，激发村民参与村级事务治理的热情和提高他们作为基层法治主体的意识；另一方面要加强农村的文化教育工作，提高村民的政治文化素质与法律知识水平，增强他们参与基层法治的能力，让民主法治的观念深入人心。

5、发挥基层社会组织推进农村基层治理法治化的辅助作用

当政府缺位，基层自治组织无力开展相关工作时，社会组织的重要性便愈来愈明显。社会组织具有公益性和公共性的特点，在发现居民需求、统筹设计服务项目、引导专业社会工作团队参与方面，社会组织都能起到很好的缓冲和辅助作用。

(二)加大农村普法的宣传力度，多层次开展法治教育

1、针对不同的对象划分不同的普法重点内容，真正将群众迫切需要的法律知识普及到群众之间，营造全员知法、懂法、用法的氛围。对乡镇干部的普法应以宪法精神、社会主义法治理念、依法行政为主要内容，严格推行行政执法责任制，提高基层的依法行政水平；对村组干部的普法应充分发挥一村一法律顾问职能作用，在法律咨询、村规民约的修订等方面为村(居)领导班子提出专业法律意见。根据调查数据显示，在村民之间产生的纠纷类型中，房屋宅基地纠纷所占比例最大，其次是邻里纠纷和合同纠纷。因此，针对普通农民，普法的重点应以阐明法的权利保障功能为切入点，详细讲解与农民生活实际紧密相关的土地问题、劳动纠纷、邻里纠纷等法律制度。

2、针对不同的人群运用不同的宣传方式，开展形式多样、丰富多彩的农村普法活动。农村居民居住分散、文化程度较低，单纯的法治讲解和发放法治书籍难以提高学习兴趣，开展讲座、文艺演出等丰富多样的活动，才能使群众在潜移默化中接受法治教育，自觉提高法治水平。老年人行动不便、反应迟缓，法律顾问可以选择走访入户的方式，面对面向老人宣传法律知识，倾听村民们的需求。同时借助村委会和经济组组长的力量，集中青壮年村民，开展法治讲座或法治沙龙，促进专业的法律人才与村民的交流、沟通。

(三)完善法治措施，提升法律服务水平

1、基层法治非一朝一夕便能建立起来，需要政府长期坚持投入。政府应加大经费支持，保证各项工作能深入、全面的开展，促进基层法治成果惠及到每一个人。例如改善援助律师、驻村律师和人民调解员的工作环境和工资待遇，在普法宣传中加大投入，增强宣传力度、扩大宣传的范围。同时要加强对驻村法律顾问的职业技能培训，对村干部和村民法治观念的培养，为基层法治建设赢得智力支持，让村民得到更精准的法律服务。

2、司法局应建立有效的制度反馈机制，充分听取服务提供者和服务对象等直接参与者的意见和建议，组织召开专家研讨会，请教咨询专业律师、知名学者、相关部门带头人等有经验、有建树的人才，进一步创新和完善各项制度的运行机制，努力拓宽村民用法渠道，降低用法成本，让各项制度更加便于民、利于民。

3、法律服务提供者应及时学习和掌握新的法律、法规和政策，提高专业技能和服务质量。鼓励服务者走到村民中去，根据村民关注的焦点领域开拓更多的法律服务，完善、丰富法律服务的内容，从而使法律服务更接地气、更贴近村民的需要。

(四)完善基层法律制度，健全法律服务内部管理规范

1、基层法律制度是基层治理的关键和核心，健全完善基层法律制度是基层治理正常进展的中心环节，推进基层法治就必须要完善相关的法律制度。这就需要立法机关和立法人员必须保持与时俱进、实事求是、改革创新的思想，推进立法改革，保持立法的连续性与适应性。

2、健全法律服务运行机制，完善优化内部管理规范，具有完备、规范的规章制度，如所务民主管理制度；收结案和重大案件集体讨论制度；业务学习、培训、统计制度；档案管理制度；内部安全保卫、保密制度等。严格执行司法部规定的基层法律服务工作规则，建立统一受理、分配法律事务，统一收取服务费用，向当事人公开服务程序、收费标准的制度。

(五)加强纠纷排查调处，完善综治维稳机制

虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但是基层社会的法治思维、法治意识并没有很好地树立起来。部分基层干部自身存在有法不依、执法不严等违法行为，这也是导致群众心中缺乏法治信仰的一大原因。当群众遇到土地纠纷、拆迁纠纷、财产纠纷等问题时，不是主动寻求通过法律来解决，而是奉行“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”、“信访不信法”等错误观点，希望通过信访等不正当方式达到诉求，这将使得问题更加复杂，矛盾更加激化。因此，在提高群众法律意识，基层干部依法行政的同时，坚持“调防结合，以防为主”的人民调解工作方针，加强人民调解员业务素养，及时把握信息、细致梳理排查、多方参与调处、跟踪督查保障，对各类社会矛盾开展排查调处工作。

九、总结与展望

当前我国正处于社会大转型、经济加速发展的新时期，传统治理理念、方式失效，构建新型社区治理模式、推进社区治理法治化已是当前城乡一体化背景下的现实需求。因我国农村存在经济发展状况高低不均的情况，村庄人口构成、创收方式有所区别，我们认为应当采取不同的基层治理方式。

对于村集体经济效益丰厚的村庄，经济发展成为工作的重心。村委会在负责本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等方面难免力不从心，不能更好地为村民提供优质的服务。有的村庄甚至出现政经混合、权责不清的情况，一些村庄的村委会干部缺乏有限监督，在变卖土地过程中以权谋私。为缓解经济发展和村庄服务的矛盾，采取政经分离的方面才能更好的激发基层的活力。一方面，经济组织的干部不在村委会任职，统领发展全村经济事务，以市场为导向，壮大集体经济；另一方面，村委会彻底剥离经济职能，提高自治水平，积极引导村民参与村务建设，及时发现村民的需求。

对于经济落后，出现“空心化”现象的村庄，留守老人、留守儿童为主要人口群体。在构建基层治理法治化建设时，不妨在原有制度的基础上，提供村居法律顾问、公共服务站等便民项目，打通服务群众的“最后一公里”。在工作开展过程中，法律顾问能够进村入户提供法律服务，及时化解婚姻家庭、宅基地、相邻关系、欠款等引发的矛盾纠纷；同时积极承担起向村民普法，引导村干部增强法治意识，用法治方式办事的职责。而公共服务站可以让村民不用离开村子就能办理各项行政事务，作为一个便民点为村民提供“一站式服务”。

不管选择什么基层治理方案，提高村民自治组织的自治水平还是重中之重。围绕提高自治水平这个目标，鼓励和支持社会各方面参与，激发社会活力，促进多方良性互动，努力实现“市场能做的交给市场去做，社会能做的交给社会去做，居民能做的交给居民去做”。