政府权力清单编制的行政法规制

张 超

山东政法学院，山东 烟台 264000

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出了推行权力清单制度，要求依法公开权力运行的流程。同时党的十八届四中全会又重申了推行权力清单制度的要求，坚决消除权力设租寻租空间。政府权力清单旨在于厘清行政权力边界，在规范行政权力运作的基础上使公众了解清单内容，知晓政府行政机关的办事流程，并对政府公权力进行监督。一般是指各行政主体将其拥有的具体行政权力进行梳理和统计，分门别类制成“清单”的形式，并对每项行政权的名称、编码、分类、依据、实施主体及运行流程等内容进行详细列表，公之与众。

一、政府权力清单编制行政法规制的必要性

(一)政府权力清单编制过程中存在的问题

未能正确厘清清单与法律的关系。政府权力清单制度出台以后，有很多人理不清政府权力清单与法律的关系，国内也有不少学者提出“依清单行政”的观点及论证。这都放大了政府权力清单法律效力，认为政府行政权力的行使应按照清单而不是按照法律来进行。若将政府权力清单简单等同于法律，在实际操作过程中，难免有僭越法律之嫌，出现破坏法律的风险，从而危害社会公共利益。比如，有些地方政府凭领导个人意愿，忽视法律避重就轻地罗列对自己有利的权力，对自己不利的权力只字不提，导致政府权力清单的质量无法保证，使得政府权力清单制度失去了初衷意义。

缺乏公众的监督。政府权力清单作为一项稳定、持久的控权制度，其编制主体是各级政府，这就意味着各政府自己制定标准来限制自己的权力，不免有监守自盗的嫌疑，此时外部监督尤其是公众的监督显得尤为重要。然而在权力清单的编制过程中恰恰缺失了这一重要环节。在编制过程中监督程序规定不完善，缺少专家论证、第三方评估等步骤，都降低了清单的科学性。

(二)规制政府权力清单编制的意义

孟德斯鸠也曾在《论法的精神》中提到：“权力的拥有者均爱滥用权力，防止权力滥用的办法，就是用权力约束权力，权力不受约束必然产生腐败。”①权力清单制度是行政资源的合理配置，更是法治政府建设对各行政主体提出的新要求。

健全立法。规制政府权力清单制度的编制，让政府权力清单的编制有具体的法律流程进行规制，有利于促进行政程序法的发展。

行政自制。政府权力清单的编制就是对行政权的重新检视，是行政自制的具体表现，是对行政权的不当和违法行为的预防、遏制、纠正、追责的机制。规制政府权力清单的编制，便是运用法律手段使这一过程更加严谨和法治化。

保障公民基本权利。制约公权力来保障公民基本权利，通过政府信息公开，将行政机关公权力置于阳光之下，以防止权力滥用，将权力关进制度的笼子里的目的。

二、政府权力清单编制的行政法规制路径

明确政府权力清单编制的法律依据。政府权力清单对政府权力的梳理不应僭越法律，应严格按照“职权法定”的原则编制政府权力清单内容。政府权力清单的内容要严格遵守宪法、法律的具体规定，当政策与法律相抵触时要以法律为依据和准绳。对于政策中规定的而法律却没有授予的职权，不得随意入单，而应该提请立法，将政策转化为法律。将政策以法律的形式规定化、规范化，确保政府权力来源的合法性。

明确政府权力清单适用范围。政府权力清单是对政府公权力的公开，它的适用范围可以参考国外公权力公开的机关，结合政府信息公开实施机关的具体要求，并根据中办、国办2015年3月24日印发的《意见》来确定确定政府权力清单的适用对象。《意见》中规定政府权力清单的重点适用对象是有行政职权的地方各级政府工作部门。同时政府权力清单制度也应在依法承担行政职能的事业单位、垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构等推行实施。

完善政府权力清单的编制流程。从政府权力清单的起草到审核，一套完整的编制流程是对政府权力清单规制的必要步骤。政府权力清单的编制只有按照一定的程序进行才能够使清单的内容相对规范。尤其是编织过程中公众的参与是确保清单的科学性与民主性的先决条件。我们知道，听证制度是落实清单编制公众参与原则的核心制度，也是吸纳民意的最好方式之一。权力清单的编制内容涉及范围广、对公众生活影响大，应该进行全面的公开听证，完善听证程序的具体环节，一方面，要严格确定组织听证的时限，另一方面，扩大听证人员的范围，从而保障行政机关听证程序的规范性。

当然，权力清单的编制更离不开相应的配套体制，信息的动态维护、清单内容编制的监督、追责都是必不可少的内容。任何制度的实施都是循序渐进的，政府权力清单的编制的行政法规制需要在探索和实践中慢慢改进方能不断完善并发挥实效。

[ 注 释 ]

①[法]孟德斯鸠.论法的精神.上海三联书店，2009：169.