地方性知识背景下西藏法治评估量化方法与指标体系的构建研究*

苏保超 张 婧

1.西藏大学政法学院，西藏 拉萨 850000；2.西藏大学经济与管理学院，西藏 拉萨 850000

地方性知识背景下西藏法治评估量化方法与指标体系的构建，是以西藏法治现实情况为基础，根据西藏地方其独特的地理位置、人文经济的发展状况、宗教文化信仰、自然地理条件等方面的特殊性，得出一个符合西藏地方的法治建设呈现形态，并对中国法治评估实践进行丰富。通过对地方性知识背景下的西藏法治评估量化方法与指标体系的构建研究，对西藏地方法治评估中存在的问题进行查摆，提出并构建立足西藏地方的法治建设评估方法与指标体系，并对中国法治建设、对西藏地区法治建设的推进、发展产生积极向上作用，是完善西藏法治、西藏地区各民族关系的和谐发展的科学路径。

一、地方性知识与法治评估量化方法与指标体系相关理论概述

(一)地方性知识的概念的界定

地方性知识即民族习惯、地方习俗，是指基于一个地区(地方)特有的地理、人文环境、历史因素、生产力状况而形成的具有鲜明地方特色的文化、习惯、知识。例如：西藏地方由于其其独特的地理位置、人文经济的发展状况、宗教文化信仰、自然地理条件等方面的特殊性，使其在高原大地上形成了独树一帜的藏民族文化。这种藏民族文化可以笼统的看做是地方性知识的一种表现形式。

(二)法治评估量化方法与指标体系概念的界定

美国学者雷蒙德·鲍尔提出：“社会指标是用来判断社会在准则、价值和目标等方面的表现的依据，是对经济指标的补充和扩大，是在那些通常不易于定量测量或不属于经济学家专业范围领域内，为我们提供有关社会状况的信息。”自党的十八届四中全会胜利召开以来，依法治国已经成为了举国共识，当然就法治评估量化方法与指标体系的构建进行了前所未有的探究，因此也对法治评估量化方法与指标体系进行了相应的界定。北京市法治建设状况综合评价指标体系研究课题组认为，“法治指标体系是指反应反应法律制度本体和运行状况的数量特征，可以作为判断某一社会法律制度及运行状况的依据。”但是笔者认为，法治评估量化方法与指标体系是指某一区域内，行政执法与运行、法治建设情况以及其他法治现象的定量式评估方法。

二、地方性知识与法治评估量化方法与指标体系的关系

(一)地方性知识在法治评估量化方法与指标体系构建的作用意义

我国法治建设自党的十八届四中全会胜利召开以来，法治实践从法律制定向以法律实施进行转换，地方法治建设在全国法治建设中具有决定成败的关键作用。地方知识性背景下西藏法治评估量化方法与指标体系的构建是指以西藏法治现实情况为基础，根据西藏地方其独特的地理位置、人文经济的发展状况、宗教文化信仰、自然地理条件等方面的特殊性而建立的符合西藏地方现实需要的法治评估方法与指标体系。以中国地区性法治相关知识为出发点，不难发现法治发展的新走向俨然是中国的法治伦理价值及本土问题。当前所兴起的法治评估，研究导向均是地方法治的现实问题与需求。各个地区尤其像西藏自治区这样的民族地区作为中国法治改革与发展的不可或缺的组成部分，其与其他地区既有相似之处，又有不同之处，通过法治评估体系与量化方法构建预评估可以获取基于地区民族习惯、少数民族文化及其历史传统所带来的法治思维与行为模式的地方法治伦理价值，也可以因地制宜地处理民族地区亟待解决的存在的特殊法治问题，这些资料的提取过程是丰富、完善地区法治建设所需要的，也是促进与构建民族地区法治、促使民族关系有效和谐发展的可行路径。

(二)中国法治评估对西藏地方法治评估的影响

关于中国法治评估的研究，我国所沿用是应松年教授的《中国法治政府评估报告》，应松年教授使用了“60个三级指标，总分300分，对全国53个较大的市”进行了法治评估。应松年教授的研究在法治评估体系构建与研究中具有很强的权威性，但是在应松年教授的法治评估只注重了统一性而忽略了差异性，出现了西藏自治区拉萨市在多个指标体系中均排在53个较大城市的末位，但是在公众法治满意度这一评估指标中拉萨市却排在全国53个较大的市中的第4位这种法治评估排名与公众满意度相背离现象。笔者认为此种现象的出现定会影响我国法治建设的客观性，也会影响地方法治建设的积极性与针对性，使地方盲目跟从进行法治建设，而忽视其自身特点。

(三)西藏地方性知识对法治评估量化方法与指标体系构建的影响

西藏自治区位于祖国青藏高原西南部，五个少数民族自治区之一，平均海拔在4000米以上，素有“世界屋脊”之称。其所具有独特的自然地理、人文生活环境使西藏自治区成为了中国多元素格局中法治建设中重要的一环。也正是由此决定了西藏地区是中国法治建设突破的重点区域之一。

西藏自治区由于其特殊的历史条件，西藏地方的法治体系建立、起步相对较晚，发展快，在相关法律制度与机构建设上相对完备，但是根据对西藏地方法治现状的相关调查、走访，西藏地方同时具有“立法与司法、执法相脱节”、“变法与普法的背离”的弊病。

西藏自治区由于其地广人稀，交通不便的地理因素，在经济上地贫物稀的不发达的经济状况以及文化传统上藏传佛教影响深远，宗教在西藏自治区的发展历史悠久且根深蒂固，在法治评估过程中宗教是不可忽略的重要的影响因素。

西藏自治区藏文化源远流长，藏文化尤其是藏语言文化是西藏法治建设中不可忽略的一个重要方面。于2017年西藏自治区全面实行12年义务教育，并且大力推广普通话教育，尽管如此，在部分地区，不会使用汉语言文字的人员仍然存在，这使得法治建设在文字交流方面遇到瓶颈。

三、在地方性知识背景下西藏法治评估量化方法与指标体系构建中存在的问题

关于中国法治评估的研究，其中最有代表性的是应松年教授的《中国法治政府评估报告》，应松年教授使用了“0个三级指标，总分300分，对全国53个较大的市”6进行了法治评估。应松年教授的研究在法治评估体系构建与研究中具有很强的权威性，但是在应松年教授的法治评估中出现了西藏自治区拉萨市在多个指标体系中均排在53个较大城市的末位，但是在公众法治满意度这一评估指标中拉萨市却排在全国53个较大的市中的第4位这种法治评估排名与公众满意度相背离现象。笔者认为正是因为法治评估只注重了统一性而忽略了差异性所以才导致了这种相悖论的结果。

钱弘道教授在《法治评估及其中国应用》中就介绍了“世界正义工程”法治指数的构成，同时也对域外法治评估活动进行了反思，认为法治评估只顾及到了统一性，而较少关注差异性。在“一带一路”建设的大背景下、在“改革开放”40周年即将到来之际、在着力建设法治中国的过程之中，法治评估是评价各级地方政府是否依法行政的重要指标，在评估过程中应更加注重地方特色，也就是说要特别关注地方性知识在法治评估中所扮演的角色。

(一)西藏自治区没有符合其自身特殊区情的法治评估指标体系

通过对“中国知网”“龙源”“万方”国内三大文献数据库的检索，司法部、西藏自治区门户网站上显示，以及通过对西藏自治区西藏大学政法学院相关法学专家的采访而得知，西藏自治区目前并没有一套符合其特殊区情的法治指标评估体系与指标体系，并且西藏自治区在法治建设的大浪潮中也需要一套符合其特殊区情的法治评估体系与指标体系用于评估特殊区情法治建设中取得的成就与存在的不足。西藏自治区所一直沿用的法治评估体系是应松年教授《中国法治政府评估报告》的60个三级指标，总分300分的评估体系。西藏自治区仅仅兼顾了国家法治建设的统一性，而忽视了其作为地区与国家整体法治建设的差异性，从而使得地方性知识并没有在法治评估中得到充分的体现，更是因为如此才导致了在应松年教授的法治评估中西藏自治区拉萨市在多个指标体系中均排在末位，但是在公众法治满意度却排在全国53个较大的市中的第4位，评估结果与公众满意度相背离的怪象。

中国已经从国家统治、国家管理演变到国家治理阶段，“治理”成为普遍认同的概念。这个演变不单是表述和概念的更替，本质上是一种国家治理理念、治理方式的进化和变革。西藏自治区位于祖国的西南，是国家西南边陲的门户，处于“一带一路”孟、中、印、缅经济走廊的咽喉要道。虽然西藏自治区法治建设起步晚、速度快，但是法治评估体系与指标体系的构建与评估应及时跟随国家治理方式的进化和变革而进行评估实践。例如：2017年2月3日内蒙古自治区人民政府第3次常务会议审议通过公布，自2017年6月1日起施行的《内蒙古自治区法治政府建设指标体系》。该指标体系立足于内蒙古自治区特殊区情与地方性知识初步构建了7项一级指标，29项二级指标，93项三级指标；7项一级指标的总分值为100分的法治评估体系，虽然可操作性较低，但是为其他地方、自治区构建符合地方特殊情况的法治评估体系树立了良好典范，为其他地区法治评估体系的的构建研究指明了方向。《内蒙古自治区法治政府建设指标体系》的初步建立即兼顾了国家法治评估的统一性又兼顾了内蒙古自治区的特殊区情，这是值得西藏自治区借鉴学习的方面。

(二)地方性知识体现不明显

西藏自治区一直沿用的法治评估体系是应松年教授《中国法治政府评估报告》的60个三级指标，总分300分的评估体系。西藏自治区现行采用的法治评估体系是一种概要式的表达方式。例如，在较早的一项研究中，研究者认为，法治指数这种客观定量的研究范式，“为公共决策、权利监督与比较研究提供了新武器”，有利于科学决策，有利于监督政府的绩效，有利于促成方法论的突破[4]。采用这种法治评估方法在一定程度上能够更加清楚的认识到本地区与其他地区之间存在的差异与不足，但是通过法治幸福感与法治评估结果进行对比，又不难发现结果与结果之间相冲突的怪象。而这种结果相悖怪象说明了采用概要式表达方式的法治评估方法不能够全部充分的体现地方性知识。

地方性知识在法治评估量化方法与指标体系的构建研究中，具有不可替代的作用。地方性知识是一个地方特殊情况的直接反映。法治评估量化方法与指标体系的构建研究旨在将一个地方或地区的法治建设情况体现出来，如果忽视了地方性知识对某个地方或地区而进行法治评估量化，那法治评估的量化的结果必定是失实的。例如：应松年教授的《中国法治政府评估报告》，应松年教授使用了60个三级指标，总分300分，对全国53个较大的市进行了法治评估。出现了西藏自治区拉萨市在多个指标体系中均排在末位，但是在公众法治满意度却排在全国53个较大的市中的第4位的相冲突的结果。但是自应松年教授的《中国法治政府评估报告》之后，内蒙古2017年2月3日自治区人民政府第3次常务会议审议通过公布《内蒙古自治区法治政府建设指标体系》并付诸实施，其通过构建符合其特殊地区法治评估体系使其充分的体现了内蒙古地方性知识。

(三)现行《法治评估体系》覆盖不全面

2013年以来西藏自治区一直沿用的法治评估体系是应松年教授《中国法治政府评估报告》的60个三级指标，总分300分的评估体系。其中7个一级指标仅指“机构职能及组织领导”“制度建设与行政决定”“行政执法”“政府信息公开”“监督与问责”“社会矛盾化解与行政争议解决”“公众满意度调查”七项。应松年教授《中国法治政府评估报告》与2018年江苏省试行的《法治社会建设指标体系(试行)》5个一级指标、17个二级指标、59个三级指标相对比，《中国法治政府评估报告》缺少“公共法律服务”“特殊人群服务管理”“法治宣传教育”等法治社会建设重点工作问题。

应松年教授所构建的评估体系，虽然是我国最具代表性、权威性的法治政府报告，但是其忽略了我国幅员辽阔，地区众多的个性问题。因此，对于普遍使用的追求我们应保持理性的态度，应当正视其在地域和视野上的局限性。应松年教授所构建60个三级指标，总分300分的评估体系因而并不是完全的适用于每个地区(地方)，尤其是处于青藏高原之巅的西藏自治区。

(四)“拿来主义”简单粗暴

钱弘道教授在《法治评估及其中国应用》中就介绍了世界正义工程法治指数的构成，同时也对域外法治评估活动进行了反思，认为法治评估只顾及到了统一性，而较少关注差异性。我国在法治评估量化方法指标体系的构建中也深受其影响。发达国家部分学者认为，发展中国家之所以不发展往往是没有采用例如发达国家那样先进的制度，但是这明显是违背事实的。如上世纪80年代，许多激进的第三世界发展中国家通过一系列变革或其他手段采用西方普遍适用的自由经济模式与多党竞选体制，使得部分第三世界国家长期处于动乱与衰退之中。

在法治评估量化方法与指标体系的构建过程中，要能够以地方法治现实情况为基础，根据地方的地理区位、经济发展、社会发展、宗教信仰、自然条件等方面的特殊性，得出一个符合地方的法治建设呈现形态，从而对全局法治评估实践进行丰富。

四、对策与建议思考

(一)以党的十九大依法治国理念为引领，构建西藏法治评估体量化方法与指标体系

党的十八届四中全会通过了《中共中央全面依法治国若干重大问题的决定》，为中国特色社会主义法治建设的揭示了历史规律和丰富了宝贵经验。党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，并指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在稳定解决十几亿人的温饱、全面建成小康社会之后，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这些方面，都需要法治建设协同跟进，都需要依法治国予以保障。

西藏自治区应以党的十八届四中全会《决定》的六大任务为依据构建西藏法治评估量化方法与指标体系的一级指标，实现西藏治评估量化方法与指标体系的统一性与权威性。笔者认为一级指标应当以以下几个方面为抓手：

1.坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发为原则。

2.完善以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系，加强宪法的实施。

3.建设法治政府，坚持依法行政、合理行政、高效便民、行政公开原则。

4.推进司法公开、保证司法公正，落实法官终身责任制。

5.加强法治宣传，增强各族人民法治观念，构建知法、懂法、用法的法治社会。

6.加大法治人才的培养投入力度，培养“有理想、有道德、有担当”的社会主义法治人才，建设专业强、素养高的法治工作队伍。

西藏法治评估量化方法与指标体系的构建在二级指标的设置上，应当立足于“中国特色社会主义新时代”，党的十八届四中全会《决定》180多项改革措施中汲取与西藏地方特殊区情、法治实践相关、实际可操作性的项目构件数据并进行测评，通过定量分析设置突出西藏特色与需求的项目。但是在构建西藏法治评估量化方法与指标体系的过程中应同《内蒙古自治区法治政府建设指标体系》与江苏省公布施行的《法治社会建设指标体系(试行)》一样注重体系的客观性、完整性、体系性。

(二)西藏法治评估量化方法与指标体系的构建，要坚持官方测评与第三方评估、社会评估相对照，建立公平有效的专家遴选机制

在过去几年中国家和各个地区所开展的各类法治评估，无论是应松年教授的《中国法治政府评估报告》还是《余杭法治指数》的发布，都引起了社会强烈的反响，例如：应松年教授的《中国法治政府评估报告》中出现拉萨在多个指标中均排在末位，但是公众满意度却排在第4位的怪象。但是香港的法治评估项目与最终分数的社会反响并不高，主要是由于香港市民的预期与香港法治评估的得分较为一致。

根据以往法治评估实践，法治评估体系分为官方测评与第三方评估、社会评估两种。官方测评是指政府为主导，通过对官方数据的收集整理，进行定量测评，从而得出相应分数。第三方评估、社会评估由第三方研究机构或社会组织开展，通过多种方式，例如社会调查、基层走访、问卷调查等方式，收集整理数据，得出第三方、社会组织的评估意见。而后由专家组成评估组对两个评估结果进行衡量比对，判定其是否处于同一区间，从而评估是否为有效评估的结论。

在《内蒙古自治区法治政府建设指标体系》中就规定了“全面落实政府法律顾问制度。充实完善政府法律专家库，有条件的盟市、旗县(市、区)也可建立法律专家库。建立共享机制，充分发挥较高层级政府法律顾问的作用。”但是其并未明确规定如何进行专家公平遴选，什么人是专家，如何聘请专家等一系列问题。建立公平有效的专家遴选机制是有效评判法治评估结果是否客观的重要保障，“专业的人干专业的事”是我国法治建设中一直秉承的思想，法学或法律专家的有效遴选、公平遴选是西藏法治评估量化方法与指标体系的构建中不可或缺的重要一环。

采用此种官方测评同第三方评估、社会评估相结合的方法的方式较好的解决官方评估与民众感受差异大的问题，使法治评估不再是一方说了算，从而使法治评估具有较强的公信力、权威性。

(三)突出西藏自治区地方性知识，构建西藏法治评估量化方法与指标体系

习近平总书记提出“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。西藏地区作为中国多元素格局中重要的一环，西藏地区由于其特殊的地理区位、人文环境、历史环境，决定了其是中国法治建设突破的重点区域之一。中国现代法治进程中所面临的一个现实而又尖锐的问题就是解决西藏地区的习惯法与国家法之间的冲突，通过地方知识性背景下西藏法治评估量化方法与指标体系的构建，发掘西藏地方法治问题与法治资源，便于寻求全国范围内的法治一体化进程，解决西藏地区的习惯法与国家法之间的冲突的有效路径，地方知识性背景下西藏法治评估量化方法与指标体系的构建是大背景下法治中国的应有之义。

西藏由于特殊的历史条件，法律体系的建立起步晚、发展快，在制度与机构上相对完备，但是具有“立法与司法、执法的脱节”、“变法与普法的背离”的弊病。中国法治社会的建设已经从以法律制定为中心到以法律实施为中心，地方在法治建设具有“关键一环”的作用，因此地方知识性背景下西藏法治评估量化方法与指标体系的构建，正是这关键一环的构成，更是有效解决“立法与司法、执法的脱节”、“变法与普法的背离”的现存弊病、满足法治发展现实需求。

(四)构建方式、方法明确，内容细化的西藏法治评估量化方法与指标体系

在《内蒙古自治区法治政府建设指标体系》前言部分有这样一句话“本指标体系共设7项一级指标，29项二级指标，93项三级指标；7项一级指标的总分值为100分；各项二级指标、三级指标的具体分值，由考评机关按照政府与部门分开的原则，结合改革任务和法治政府建设工作部署，在制订考评指标时予以明确。”换言之，《内蒙古自治区法治政府建设指标体系》仍存在体系评估内容、方法(方式)、绩效不明确的现象，也正是如此使《内蒙古自治区法治政府建设指标体系》具有较低的可操作性。

湖北日报在《法的生命力在于实施》一文中提出“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”“法的生命在于实施，法的威严也在于实施”。法治评估体系应当具有完整性、系统性及可操作性，其除了应当具有静态的项目评分标准与评分指标外，还应当具有考核、评估、运用整体性程序相关的实施规则与方法。如果相应程序性事项缺失那么就使得《法治评估体系》成为一种高高在上的权利，即一纸空文。所以西藏法治评估量化方法与指标体系的构建应当方式、方法明确，内容细化使其不仅具有静态的项目评分标准与评分指标，还应当具有考核、评估、运用整体性程序相关的实施规则与方法，使其切实可行。

(五)建立、实施集体决策的程序

根据《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告(2017)》中显示被评估城市行政决策的平均得分相较于上一年度有了很大提高，说明行政决策的法治化进程明显加快。从具体制度建设情况来看，重大决策合法性审查制度和重大决策集体决定制度正处于加速建立过程中，重大决策结果公开情况较好。同时也从侧面说明了集体决策的程序的缺失问题，在今后几年的法治评估体系的构建与研究过程中笔者相信集体决策程序的缺失这一问题会得到很大的改善。

若一法治评估体系中集体决策程序的缺失，那就使得集体决策的可行性大打折扣，如若没有集体决策程序就会产生：到底该怎么进行集体决策、何时进行集体决策等一系列问题。无论是《内蒙古自治区法治政府建设指标体系》还是2018年江苏省试行的《法治社会建设指标体系(试行)》中对集体决策进行了规定，但是其并没有就集体决策程序进行进一步的规定，因此在构建西藏法治评估量化方法与指标体系过程中，我们应充分认识得到集体决策程序缺失的严重性，构建一个内容具体细化、操作性强、标准明确的集体决策程序，用以丰富、完善西藏法治评估量化方法与指标体系。

五、结语

2018年为国家攻艰克难之年，是全面建成小康社会冲刺阶段，2018年同样是党和国家“改革开放”胜利的四十周年。西藏自治区作为中国多元素格局中法治建设中重要的一环、法治建设中突破的重点区域之一，自治区虽在以往的法治建设中取得了不可忽视的成就，但是我们也应当认识到自治在法治建设中存在的不足。法治建设虽有成就，但任重道远。我相信，今日存在的不足定会成为西藏以后法治建设的重点，西藏的法治建设定会为全国法治建设作出其应有的贡献。