监察体制改革下检察机关与监察机关的职能协调与权力监督

罗明川

四川省三台县人民检察院，四川 三台 621100

一、监察体制改革后国家权力结构的新格局

监察体制改革以前，我国的权利结构为四元结构，即“人大+一府+两院”的构造。国家监察委员会成立后，该权利结构转变为“人大+一府+两院+一委”的五元构造。这意味着在“一府两院”的体制下创设了第四种国家权力，即全国人大享有最高国家权力，国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国家监察委员会分属二级国家权力，这实际上提高了监察权的权利位阶，监察权和检察权的权力位阶在形式上趋于平等。

二、自侦权转隶后检察机关的职能转变

此次监察体制改革将自侦权划归同级的国家监察委员会，在丧失了职务犯罪侦查权后，检察机关的法律监督权属如何归位值得重新审视。

(一)检察机关与监察机关的权属分配

法的运行可分为立法—司法—执法—守法四个层面，广义的法律监督亦可划分为立法环节的法律监督—司法环节的立法监督—执法环节的法律监督—守法环节的法律监督权①。人民检察院作为我国《宪法》赋予的唯一的法律监督机关，虽然职务犯罪侦查权被监察委吸收，但其法律监督的地位仍无可撼动。即自侦部门转隶后，检察机关的法律监督权并未遭到削弱，仅是自侦权这一工作方面受到影响。若从反面进行思考，改革虽然对检察机关就国家工作人员涉嫌职务犯罪的发现机制发起了冲击，但却从客观上规避了“既当运动员又当裁判员”的权属弊端，为确保检察机关集中优势兵力更加专注地行使起诉权和法律监督权扫清内部障碍。

(二)法律监督权与监察权的职能协调

国家监察委与党的纪律检查委员会合署办公，使得职务犯罪调查权的行使往往具有超前性和预防性。而检察机关的法律监督权则更多地体现出事后监督和程序控制的特征。如此，检察机关的法律监督权与监察机关的监察权之间便会出现时间上的错分与空间上的位移。可是如果监察权的行使一旦滞后，便会出现与法律监督权的程序控制正面冲突的情况，这便需要根据二者的权利位阶进行分析解决。在进入司法程序以前，监察权与检察权的权利位阶在理论上是平权的；但在进入司法程序之后，由于检察机关享有宪法赋予的司法监督权，检察权便具有较前的位阶。若此时将监察权的职务犯罪调查衔接到司法程序中，不仅是对调查行为进行合法化监督②，亦是从法律监督层面对监察权行使合法化进行一次全面承认，从而规避程序违法的潜在风险。

三、检察机关与监察机关权力监督的探索

国家监察委员会的成立，集全国的反腐权力于一身，谁来监督监察者已成为不可回避而又必须解决的问题。

(一)建立检察机关与检察机关的双向监督机制

目前对监察权的监督方式可分为五种，即人大监督、司法程序监督、执政党监督、社会监督和自我监督。那么，有无可能运用检察机关的法律监督权，在宪法、刑事诉讼法、监察法的框架内对监察机关进行必要的法律监督？可考虑检察机关与监察机关的之间建立监督的双向机制。监察机关的监察对象是“全体公职人员”，自然也包含检察机关工作人员，即进行对“人”的监督；而检察机关的法律监督可着眼于监察程序是否违法的这一层面，这种监督并非针对监察机关中行权的个人，而是从监察机关行使监察权的程序合法性这一整体层面上进行监督，即完成对“事”的监督。例如，如果监察程序违法，那么在监察机关将案件移送公诉机关起诉后，检察机关便能行使其法律监督职能，启动非法证据排除规则和疑罪从无原则对监察权加以规制。

(二)运用司法衔接程序进行法律监督

司法衔接程序监督，即监察权进入司法程序后，运用司法权对监察权的行使进行程序性控制③。按照办理刑事案件的基本流程，国家监察委员会在对职务犯罪调查终结之后，需将案件移交至公诉机关审查起诉，由公诉机关向审判机关提起公诉，再由审判机关依法进行审判。与以往的自侦案件相同，监察委的案件同样需全案移送。经审查，公诉机关有权将该案退回监察委补充侦查④。从《监察法》来看，法律仅给予国家监察委员会实施职务犯罪的监察权，却未赋予其决定逮捕权、公诉权，经由监察权获取的笔录、口供等要成为司法程序中的的证据仍需经过检察机关的二次转化，这些是国家监察委与刑事程序衔接最主要的方面。这种分工合作，一方面是为了保障监察权的有效实施；另一方面也是防止检察机关职能空虚，为今后对监察权进行监督埋下伏笔。

[ 注 释 ]

①任文松.法律监督权研究[D].重庆大学，2008：126-137.

②积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述[N].检察日报，2017-11-05(1).

③司法权监督并不会对同属二级权力的的监察权造成冲击，前文已有论述.

④《积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》.检察日报，2017-11-5.