刍议信访人违法信访行为法律规制问题

陈志方

湘潭大学法学院，湖南 湘潭 415000

一、问题的提出

2016年，国家信访局统计数字显示全国信访形势呈现稳中有降、总体向好态势，全国信访总量同比下降1.2%[1]。毋庸置疑，这几年随着国家信访制度改革的纵深推进，全国信访形势信访“稳中有降、总体向好”。但是，看到可喜的成绩同时，我们也应该看到当前随着社会利益的大变革、大调整，大量社会矛盾会通过信访渠道集中反映出来，信访总量高位运行的态势短期内难以根本改变，违法信访过激行为的存在成为了社会治理的一大难题，依照《刑法》等强制法坚决依法打击信访活动中的违法犯罪行为，实现社会治理可持续发展为应有之义。

二、信访行为成因及特点

(一)串联抱团问题突出

近年部分信访人组织、煽动、怂恿、唆使新户出面聚集缠访、闹访的现象突出。有的利用互联网、微信、QQ等现代通讯手段进行串联、抱团，事先通过现代技术手段进行周密的策划，曝光、焦聚问题，造大声势、扩大影响，引起上层和媒体关注，施压当地政府的情况时有发生。

(二)择机上访现象明显

由于近年来，全国、全省重要活动和敏感节点较多，信访人为给政府制造压力，择机上访现象相对明显，意在借机施压争取更多利益，譬如涉军群体经常全省、全国联动，每逢重大节假日和敏感节点，聚集到省进京，给当地的政府职能部门带来极大依法处置成本。

(三)上访人员言行偏激

一些信访人动则喊口号、打横幅、拦车辆，甚至下跪、冲击党委、政府大门，有的还以跳楼、自焚、自杀、自残等方式相威胁，对抗性强，危害性大；有的信访人利用自己是老弱病残的身份，拒不配合相关职能部门的工作，动不动就打骂信访维稳工作人员。

三、现行法律制度的规制

(一)《信访条例》等信访法律制度规制

我国信访制度作为民意表达渠道，具有深远的历史渊源。古代“告御状”即是一种类似于信访制度的“直诉制度”[2]。近现代，我国信访制度日趋制度化，特别是从群众中来、到群众中去的群众路线成为了信访制度发展的重要起源。1957年11月，《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布，第一次正式对信访工作机构提出具体要求。1982年2月，《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，第一次对信访部门职责作了全面规范深刻表述。1995年10月，国务院颁布了《信访条例》，确定信访工作机构或者人员负责具体受理、办理信访事项。2005年1月，国务院第76次常务会议通过了新修订的《信访条例》并于2005年5月1日正式实施。新颁布的《信访条例》第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；(二)携带危险物品、管制器具的；(三)侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；(四)在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；(五)煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；(六)扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。由此可见，信访条例就是信访人有序信访的总章程。

(二)治安管理处罚法等行政法规制

从现实生活中不难发现有信访人往往采取蓄意、过激的方式并以集访、闹访、缠访手段干扰党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境以求达到解决诉求的目的，这种行为现象被称为“非正常上访现象”。比较典型的行为模式或较为常见的行为模式主要是《信访条例》第二十条规定的具体情形。对于该类违法信访行为的处置，《信访条例》第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的……经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条就类型化规定了扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款等情形。由此可见，《信访条例》与《中华人民共和国治安管理处罚法》实现了无缝对接，对于威慑违法信访人起到了积极作用。

(三)现行刑事法律相关规定

《中华人民共和国刑法》作为国家的基本法律，承担着其他法律无法替代的功能，刑法是我国唯一规定了犯罪和对犯罪的惩罚措施的部门法，尽管在我国其他一些法律也规定了对违法行为的惩罚(如《治安管理处罚条例》等)，但这些法律规定的只是一般的违法行为和法律后果；刑法的严厉程度和处罚力度超越其他任何法律，对其约束对象起到巨大的威慑力。对于违法信访行为的规制，尽管有《信访条例》《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规规制，但是不足以对一切违法信访行为有效规制，为了维护公共利益，依法打击犯罪，我国刑法与《信访条例》《中华人民共和国治安管理处罚法》也实行了对接，特别是公安部为了充分适用好刑法规范治理违法信访行为，专门出台了《公安部关于处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》(公通字(2013)25号)，其中就有类似于聚众堵塞、阻断交通或者破坏交通秩序，抗拒、阻碍国家治安管理人员依法执行公务，情节严重，符合《刑法》第二百九十一条规定的，对首要分子依法追究刑事责任；使用暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行公务，符合《刑法》第二百七十七条规定的，依法追究刑事责任等规定[3]。

四、违法信访行为治理不足及对策

《信访条例》执行这么多年来在规范各级信访工作机构依法妥善处理信访问题和规范人民群众依法理性上访方面起到了积极的“双向规范”作用，但是在当前的信访工作还存在一些亟待解决的问题，主要表现在：

一是对现有信访条例规定执行疲软。一旦发生棘手的信访问题，干部工作的出发点是从维稳出发，更多的担心是生怕政府强力措施激发更大的矛盾，由此对于一些信访人的违法信访行为也就不敢依法打击，使得一些个别违法信访行为变成了严重的群体性事件。

二是对违法信访行为性质界定不清。由于个别信访人基于合理诉求长期未得到妥善解决而走上无休止的缠访、闹访之路，有权部门深感工作存在不当而自感理亏，对该非访行为该不该追责存在法律认识迷惑。

三是对违法信访行为打击欠缺决断。对于发生在上访甚至缠访、闹访中的违法犯罪现象，一些机关，甚至基层一些党政部门往往因注重维稳，缺乏依法打击违法犯罪的勇气和决心，在对于“打击”或“不打击”的问题决策上瞻前顾后，处断不果敢[4]。

为此，要切实厘清违法信访行为的界限，特别是要厘清一般信访行为、违反治安管理行为、聚众冲击国家机关犯罪行为、聚众扰乱社会秩序犯罪行为等界限。违法信访行为是影响社会稳定的一颗毒瘤，各级有权机关必要坚持法律为准绳，切实贯彻刑事法治原则和加强刑法保障功能，对任何信访人的违法犯罪行为，不论其家庭出身、社会地位、职业性质、财产状况、政治面貌、才能业绩，都应当一律平等地适用刑法，依法定罪、量刑和行刑。为此，加大信访行为治理，将违法信访行为依法归罪、依法治罪。

信访制度是保证人民当家做主的一项好制度，但是绝不能被人所利用，如有人心怀不轨那严重者可能面临刑事责任[5]，为此建议：一是建立常态风险防控机制，特别是在重点地区、部门、节假日及活动场所周边，对信访老户尤其是群体涉访的挑头人要进行提前预判、实时监控、个别警示，做到有备无患、主动出击。二是明确打击违法信访行为主体，要彻底改变遣送原地打击的做法，违法信访行为发生后由行为发生地的公安部门要充分高效运行刑事诉讼法的相关规定，及时固化证据、用活用足法律、就地精准打击，起到打击一个、警示一片的目的。三是克服信访维稳危难思想，抛弃花钱买平安的错误理念，不能一味地采取怀柔政策而无休止满足信访老户不合理的诉求，让信访维稳进入越维稳越不稳的怪圈。四是联动打击违法信访行为，公安、检察院、法院要严格执行国家刑事法律，撇弃“事不关己、高高挂起”的工作思想，高效协调依法开展工作，全力做好信访工作部门的坚强后盾，依法从严从快打击违法行为，并依法将违法信访老户纳入失信人员库。唯有这样才能确保信访秩序朝着有序信访的方向前进，才能真正确保国家在实现伟大中国梦的复兴道路上走得更为平坦。