中国象牙禁贸政策对其野生动物执法成本的影响

姜 南 王邱文

(南京森林警察学院，南京，210023)

2016年12月29日，国务院办公厅发布了《关于有序停止商业性加工销售象牙及制品活动的通知》(国办发〔2016〕103号)，规定2017年12月31日前全面停止商业性加工销售象牙及制品活动［1］;这标志着中国象牙商业性禁贸政策正式实施。中国象牙商业性禁贸政策［2］既是中国既往象牙贸易管理政策的延续，同时也是中国参与全球环境治理的新作为。象牙商业性禁贸政策的目标，就是指中国通过实施全面停止国内商业性象牙加工销售活动，以及加大对违法加工销售、运输、走私象牙及制品等行为的打击力度，同时广泛开展保护大象的宣传和公众教育［3］，以实现减少象牙需求、最终实现保护全球大象物种、维护生物多样性的目标。

野生动物保护执法是保障象牙商业性禁贸政策顺利实施的制度保障。作为一项公共政策，象牙商业性禁贸政策的实施，将使中国国内所有的象牙商业性加工销售、运输等行为同象牙走私一样被“犯罪化”［4］。该政策还将与《野生动物保护法》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等法律法规一起，为执法部门查缉、摧毁非法象牙加工窝点，阻断市场、网络等非法象牙交易渠道提供政策和法律依据，以保护处于濒危状态的大象种群，维护生态多样性;同时消解因非法象牙贸易而产生的其他社会问题。

野生动物执法成本则是影响象牙商业性禁贸政策目标实现与否的关键因素之一。广义的野生动物执法成本是政府为保障野生动物保护相关的法律政策得到执行而支付的所有费用或社会资源;狭义的野生动物保护执法成本主要包括公安、林业、海关、工商等负有野生动物保护执法职责的执法部门为打击涉及野生动物违法犯罪而投入的执法人员业务培训、执法行动、执法设备等费用。“政策成本是影响政策效益的关键因素之一”［5］，作为象牙商业性禁贸政策实施成本的重要内容，野生动物执法成本是影响该政策效益的关键因素。

政策成本的优化对于提高政策效益水平，提升政策执行力，促进社会公平都有重要意义［6］。本文拟从公共政策分析的角度，分析象牙商业性禁贸政策实施过程中野生动物执法成本(象牙商业性禁贸政策实施后相关执法部门为打击涉及象牙违法犯罪而需要的相关投入)的变化情况，并厘清禁止象牙商贸的政策目标、非法象牙贸易的发展趋势与野生动物执法成本三者之间的联系，以为该政策的顺利实施、政策目标顺利实现提供帮助。

1 禁贸实施过程中影响执法成本的因素分析

1.1 象牙商业性禁贸的政策目标及影响目标实现的因素

公共政策的目标，就是政府制定政策或实施公共政策时所追求实现的目标［7］。象牙商业性禁贸政策的主要目标是减少象牙制品的市场需求，遏制非法象牙贸易，以加强对大象种群的保护，体现负责任大国的担当。

非法象牙贸易和野生动物保护执法是影响象牙商业性禁贸政策目标实现的两个重要因素。非法象牙贸易也称象牙贸易犯罪，是指违反濒危物种国际贸易公约(CITES)，同时也违反了《野生动物保护法》、《刑法》和《濒危野生动植物进出口管理条例》，非法贩运、贸易、加工、走私象牙的行为;非法象牙贸易直接威胁到象牙商业性禁贸政策目标的实现。野生动物执法也称野生动物保护执法，是指公安、海关、工商、林业等部门依照职责，打击违法加工销售、运输、走私象牙及制品等行为的执法活动;野生动物保护执法是象牙商业性禁贸政策目标得以实现的重要保障。

1.2 公众理念和行为的改变

象牙消费是一种基于传统文化而形成的民众日常消费行为。在中国古代社会生活中，象牙是一种独特且珍贵的饰品制作原料，深受上层社会推崇;由于传统文化中有关象牙消费的理念，以及改革开放以来民众快速增长的象牙消费能力，中国民众逐渐形成了象牙消费的愿望和需求。

公众生态文明意识将对象牙商业性禁贸政策目标产生重要影响。公众的生态文明意识高，则有利于保护大象种群等野生动植物的良好社会环境，也有助于降低野生动物保护执法的成本;相反，公众的生态文明意识低，则可能导致野生动物保护执法成本的上升。

因此，在象牙商业性禁贸政策实施后，公众关于象牙消费的理念和行为习惯，直接影响到非法象牙贸易的数量，最终影响到野生动物保护执法的成本。

1.3 非法象牙贸易的未来发展趋势

打击非法象牙贸易是象牙商业性禁贸政策的重要内容;而非法象牙贸易的发展趋势，对于象牙商业性禁贸政策具有重要的影响。

非法象牙贸易的未来发展趋势，也会对野生动物保护执法的成本产生重要影响。如果非法象牙贸易数量减少，无疑有助于降低野生动物保护执法的资源;相反，在非法象牙贸易出现反弹的特定阶段，需要为野生动物保护执法配置更多的资源。

2 各因素对执法成本的影响作用分析

2.1 改变公众的象牙消费理念与行为，有助于降低野生动物保护执法成本

联合国毒品与犯罪问题署(UNODC)认为，与穿山甲(Manis spp．)等野生动物消费的主要目的为药用或食用不同，象牙消费主要是传统文化的影响。改革开放后，民众的消费能力随着经济持续发展而不断增强，这些因素综合作用而使得中国成为世界上最重要的象牙贸易市场之一。

作为一项公共政策，象牙商业性禁贸政策通过其导向功能不但对社会成员的象牙消费理念与行为，对象牙加工、销售企业的经营理念与行为产生重要影响，同时也会对相关执法部门的野生动物执法工作产生影响。

象牙商业性禁贸政策，通过其导向功能来引导民众主动放弃陈旧的象牙消费习惯，从根本上减少象牙需求，从而抑制非法象牙贸易的发生;同时该政策还通过其规范功能，即将象牙商业贸易行为规定为违法犯罪行为，运用刑罚的威慑功能，来遏制非法象牙贸易。

在象牙商业性禁贸政策的引导下，大量象牙消费者会将放弃或改变对象牙的需求;久久为功，象牙商业性禁贸政策最终能在客观上抑制非法象牙贸易的发生。非法象牙贸易数量的减少，则会减少政府用于野生动物执法相关的投入，即降低野生动物执法成本。

2.2 优化野生动物保护执法流程，降低野生动物执法成本

在象牙商业性禁贸政策实施之前，由于非法象牙贸易与合法象牙贸易并存［8］，野生动物执法流程相对复杂而冗长。执法部门在办理非法象牙贸易案件中，不但需要收集证明犯罪对象(象牙)的证据(如物证象牙、加工工具、象牙的物种鉴定及价值鉴定、扣押物品清单、象牙来源等)，证明犯罪行为的证据(嫌疑人供述及辨认笔录、证人证言、书证账本材料等)，还需证明其行为非法性的证据(调取行政主管部门出具的证明材料，以证明其加工销售象牙的行为未经批准);从主管部门处调查以确定其所调查的象牙加工、贸易行为是否获得批准的执法环节，也消耗了本来就紧张的执法资源。

禁止象牙商业性贸易政策实施后，所有象牙贸易行为都是非法的;针对非法象牙贸易的执法工作流程得以优化，这将有助于直接降低野生动物执法成本。

中国象牙商业性禁贸政策实施后，非法象牙贸易的未来发展趋势可能不是单边上涨或下降，而是出现阶段性波动。首先在停止象牙商贸政策预期形成阶段，由于象牙加工、销售企业清仓甩货而拉低象牙价格，从而在客观上抑制非法象牙贸易;其次，在停止象牙商贸政策实施初期，由于合法象牙制品消失而导致非法象牙价格上升，以及国际非法象牙贸易网络等因素的综合影响，可能导致非法象牙贸易增多;第三，在停止象牙商贸政策实施一定时间后，非法象牙贸易将趋向消亡或得到严格的控制。

3 执法成本变化预判

3.1 短期野生动物保护执法成本可能会增加

在象牙商业性禁贸政策开始实施的一个时期内，由于合法象牙供应的消失，可能会有部分民众为了满足其拥有象牙的愿望或需求而转向非法象牙贸易，即通过购买非法象牙而满足其需求。这会在一定程度上可能导致象牙价格的上涨，进而刺激非法象牙贸易的增多。

周边邻国未能同步实施象牙商业性禁贸政策。遏制非法象牙贸易不是某一个或几个国家的事情，需要全世界共同努力［9］。虽然中国愿为有效遏制非法象牙需求营造良好的社会环境;但非洲地区的一些象牙源头国，以及邻近中国的马来西亚、菲律宾、泰国、越南等曾经被CITES列入了8个非法象牙贸易严重的国家名单，这些国家也成为非法象牙进入中国的重要源头地、中转地。境外还有媒体报道，越南、老挝甚至出现了专门针对中国消费者的象牙市场;与此同时，这些国家的野生动植物执法能力、执法效率不容乐观，为中国的非法象牙贸易出现反弹提供了客观可能性。

在中国禁止象牙商业性贸易政策实施一段时间后，那些囤积在中国境内的非法库存象牙［10］，有可能被运往那些尚未禁止象牙贸易的东南亚国家销售，从而导致跨境非法象牙贸易的反弹。为了保障象牙商业性禁贸政策的目标，中国在象牙商业性禁贸政策实施初期，一方面需要为执法部门投入相关资源以对先前库存的象牙加以管理、防止其进入非法贸易环节;另一方面需要投入资源，开展国际合作打击跨境象牙贸易犯罪，尤其是跨境犯罪集团有组织地实施象牙贸易犯罪，以截断非法象牙流入或流出中国。因而，在象牙商业性禁贸政策实施初期，中国野生动植物执法成本会出现增加的现象。

3.2 长期野生动物执法成本会降低

随着象牙商业性禁贸政策及其配套法律法规的实施，公众的象牙消费理念与行为习惯将得到极大的改变，中国的野生动物执法能力将得到有效提升，这一切将反过来遏制非法象牙贸易可能出现的反弹，进一步减少非法象牙贸易的数量。

象牙商业性禁贸政策杜绝了非法来源的象牙被洗白的可能性。在该政策实施后，任何贸易都是不允许的——因此象牙商业性禁贸政策还可以为优化针对非法象牙贸易的执法流程。

因而从长期看，象牙商业性禁贸政策不但能够通过减少中国市场的象牙需求，在更长远的时间阶段内遏制非法象牙贸易的产生;可以减少非法象牙被洗白的机会，进一步挤压非法象牙贸易的空间;同时还能优化打击非法象牙贸易的流程，直接降低野生动物执法的相关成本。最后，投入到打击非法象牙贸易的相关投入，也可以提升其他濒危野生动植物种的保护执法效率。

4 应对建议

象牙商业性禁贸政策，确立了非法象牙贸易被遏制乃至消亡的根本趋势;但是在该政策的实施初期，可能在一定范围内出现非法象牙贸易反弹。因此，在象牙商业性禁贸政策需要为提高野生动物保护执法能力增加投入，以保障象牙商业性禁贸政策顺利实施。

首先，中国需要在象牙商业性禁贸政策实施初期，为提升公众生态文明意识需要加大公众宣传教育方面的投入。通过有效的公众宣传教育，改变公众的象牙消费理念和行为习惯，自觉抵制象牙制品贸易。

其次，中国需要在象牙商业性禁贸政策实施初期，增加公安、林业、海关、工商等负有野生动物执法职责的政府部门在打击象牙贸易犯罪方面的投入，包括执法人员业务培训、执法设备、执法行动等方面的经费投入。这部分投入能够提高中国的野生动物执法能力，同时也可以用于打击涉及其他濒危物种的野生动物犯罪。

第三，中国需要在象牙商业性禁贸政策实施初期，增加在治理象牙贸易犯罪的国际合作方面的投入。中国可以将野生动植物保护列入中国政府对外援助优先领域，进一步加大助东南亚、中亚、非洲各国的野生动植物保护执法人员的培训;可以为那些发展中国家提供人员培训、执法设备援助、联合开展执法行动等，提高这些国家的执法能力。

“研究公共政策成本的目的就是在于实现公共政策成本的优化。一方面，尽量使公共政策成本最小化，公共政策成本达到最小值，公共政策效益也就达到了极大值。另一方面，尽量使公共政策成本合理分布，即尽量使公共政策成本的承受者获得相应的政策收益。”野生动物执法成本是象牙商业性禁贸政策成本的重要组成部分。象牙商业性禁贸政策在长远时期内确立了非法象牙贸易趋势的递减乃至消亡，以降低野生动物执法的成本;但在短期内却可能遭遇非法象牙贸易的反弹，需要政策加大野生动物执法的投入。与野生动物执法成本相比，象牙商业性禁贸政策效益将在维护生物多样性、消解因非法象牙贸易而引发的社会问题、参与全球环境治理等方面得到体现;同时投入到野生动物执法相关的人员培训、执法设备等，也能应用在其他濒危野生动物保护当中。

［1］ 佚名．年底前我国停止商业性加工销售象牙及制品 ［J］．艺术品鉴，2017(2):114．

［2］ 习近平访美49项中方成果清单公布［N］，人民日报，2015－9－27(1)．

［3］ 秋寒．中国将全面禁止象牙贸易［J］．世界知识画报:艺术视界，2017(2):4－7．

［4］ 张明楷．犯罪定义与犯罪化 ［J］．法学研究，2008(3):143－145．

［5］ 宁国良，周东升．论公共政策成本优化［J］．求索，2007(12):61－63．

［6］ 钮菊生．论现代公共政策的功能与特点 ［J］．江海学刊，2001(5):71－75．

［7］ 刘昌雄．公共政策:涵义、特征和功能 ［J］．探索，2003(4):37－41．

［8］ 周非．全面禁止象牙贸易，中国能够做什么 ［N］．东方早报，2015－10－3．

［9］ 文理卓，王震，张伟，等．象牙走私国际形势分析与对策研究［J］．野生动物学报，2016，37(2):151－156．

［10］ 周淇隽．犯罪性投机性投资是非法象牙贸易主要推动力——专访《濒危野生动植物种国际贸易公约》秘书处秘书长约翰·E·斯坎伦 ［J］．财新周刊，2016(11):77－79．