行政执法检察监督研究

顾晨露

（318000 浙江省台州市椒江区人民检察院 浙江 台州）

一、检察机关开展行政执法监督的理论基础

在国家权力中，行政权是最有力的一种权力，最容易被滥用和产生腐败。行政执法中的错误和不当行为，最容易侵害公民、法人或其他社会主体的合法权益，妨害法律的正确实施。因此，行政权必须受到监督。我国宪法规定，人民检察院是国家法律监督机关。检察机关依法行使法律监督权，保证国家法律统一、正确实施。检察机关行使法律监督权时不受其他机关、组织、个人的干涉。由于我国的检察机关是人民代表大会之下“一府两院”的组成部分，是独立于行政机关和审判机关的，在行政机关滥用权力、不作为等情形下，由检察机关承担起对行政违法行为的法律监督职责，具有天然的优势。在目前人权保障状况和行政执法实践尚存在较多问题的情况下,检察机关应针对行政执法活动展开更加强有力的监督，形成检察权对行政权进行监督与制约的良好局面。

目前，在我国检察监督的实践中,检察权扮演的主要角色是审判监督，与宪法定位的落差很大。具体而言,在行政权的监督方面,局限于诉讼监督，而缺乏非讼行政监督。行政执法检察监督是检察机关立足检察职能对行政权力运行的监督和制约，行政执法检察监督的主要任务在于促使行政权在规范和制度中运行。与行政诉讼监督相比，行政执法监督具有更及时地发现和纠正违法犯罪行为、更为积极主动的优点。因此，行政执法检察监督能更有效地制约行政权力的滥用，保证权力运行的公开和透明。

二、检察机关在开展行政执法监督中存在的问题

（一）行政执法检察监督的立法困境

（1）行政执法检察监督的法律依据过于单薄。现行法律对于检察机关监督行政执法的规定极少,《行政诉讼法》只规定了检察机关有权对行政实行法律监督，对人民法院生效的行政判决有权提出抗诉。此外,法律规定过于原则,没有实质性的规定,没有详细的法律规范可以参照,对于监督什么、如何监督等问题均未能形成系统的规范，缺乏可操作性。

（2）行政执法检察监督的方法方式过于单一。目前,对于行政机关的执法监督最主要方式只有检察建议。检察机关通过向行政机关发出检察建议的方式，督促其履行相关职责或者改正违法行为,行政机关在收到检察建议以后,对检察建议指出的相关问题予以回复。但是检察建议是一种柔性的监督方式，是否采纳检察建议，决定权在于行政机关自身，部分行政执法部门、行政执法人员由于缺乏被监督意识，往往从自身利益出发，消极对待行政执法检察监督,对检察建议中指出的相关问题置若罔闻,根本不予回复或整改，故而，仅仅依靠检察建议的监督方式很难达到有效的监督目的。

（3）行政执法监督未被赋予必要的手段。实践中,由于没有检察机关调卷权与调查取证权的明确规定,检察机关在向行政机关调卷过程中容易出现调卷难的现象,在对发现的行政违法线索进行初步调查核实的过程中,因为没有实施监督的必要手段,也容易出现行政机关不予配合的现象，影响了行政检察监督权的有效行使。

（二）行政执法检察监督的实践困境

（1）线索来源短缺。实践中,检察机关无法及时掌握行政执法机关的执法信息,导致监督机制运行不畅,无法充分发挥监督工作的有效性。

（2）监督工作不够重视。多年来，检察机关形成了重刑事、轻民行的格局，检察资源往往集中于刑事诉讼监督及职务犯罪侦查等领域,行政检察监督得不到足够重视。

（3）监督能力存在不足。检察机关从事行政监督的人员普遍比较少,很多地方的民事行政检察科仅有1人,且多半是从刑事检察部门流入的，缺乏行政相关专业知识，对行政机关的执法规范了解不多、不全，而其对应的行政执法机关却存在部门多、人员多，法律法规内容繁杂等特点。

三、行政执法检察监督机制的完善

（一）加强法律法规的制订工作

（1）明确行政执法检察监督的范围。其是对严重行政违法行为的监督，具体到我们开展的行政执法检察监督工作来讲，应该是对侵害国家利益、社会公共利益以及利害关系人合法权益的严重行政执法违法行为才介入监督。

（2）明确行政执法检察监督的方式。一是提出检察建议；二是纠正违法意见；三是提起行政公诉。

（3）赋予检察机关对行政机关的阅卷权与调查权。明确赋予检察机关阅卷权，同时，赋予检察机关对行政行为的调查权,通过询问当事人、相关证人等方式及时发现违法行政行为并搜集、固定证据,从而作出监督决定。

（二）加强与行政机关及相关单位的机制建设

首先，要积极与行政机关构建沟通协作机制。要加强与行政部门的协调与配合,共同研究制定开展行政执法监督的决定、意见等规范性文件，探索行政检察与行政执法相衔接的工作机制。要通过机制的构建明确行政执法机关对检察监督的协助义务，并明确监督方法方式及后果，从而打开行政执法检察监督工作的新局面。此外，要与行政机关构建信息平台，对行政机关不作为、乱作为等情况实现信息资源共享，拓宽行政执法监督案源渠道。其次，要积极争取各级党委、人大、政府对行政执法监督工作的支持，为行政执法监督创造良好的外部环境。再次，检察机关内部要进一步健全与侦查监督、反贪、反渎、预防等办案部门之间的联动机制，形成监督合力。

（三）加强行政监督领域人员队伍的建设

由于当前绝大多数检察机关民事与行政监督同属民行部门，办案力度都集中在民事监督上，检察机关行政监督方面普遍存在人员年龄结构偏大、监督能力不强、数量配备不足、人员流动频繁等问题，因此，检察机关应当加强行政检察队伍建设，改善队伍结构。还应建立专门性的培养培训体制，切实提高队伍的办案水平，提升检察人员的法律监督能力，形成一支人员配备整齐、稳定的、具有专业知识的高素质监督队伍，以适应行政执法检察监督工作实践的需要。