对房地产开发项目公共配套设施建设移交的现状的看法

任崇明 黄 萌

（410015 湖南金州律师事务所 湖南 长沙）

近来拜读了徐竞总编一篇名为《律界八大诸侯齐聚，死磕长沙行政黑手》的微文，文中阐述了徐总编及诸位律界同仁对现行的房地产开发项目需无偿向政府相关部门移交社区用房及幼儿园等公共配套设施的现状的一些看法，归纳起来，诸君均对现行的无偿移交政策的合法性提出异议，认为该政策有悖《物权法》等法律法规的相关规定。作为专业从事房地产业务的律师，我想对上述问题发表一些看法。

首先是有关项目配套公共设施的产权归属，在这里以小区幼儿园和社区用房来说明，其他不再一一罗列。

小区内的物业用房和幼儿园的所有权到底属于谁，这是现在房地产界颇有争议的话题，也是政府推行物业用房和幼儿园无偿移交政策所为人诟病的关键。我认为，《物权法》已经很明确作出了规定。

《物权法》的第一十七条规定：业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。第七十一条规定：业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。第七十二条规定：业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利不履行义务。业主转让建筑物内的住宅、经营性用房，其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让。

根据以上规定，是否是说，开发商缴纳了土地出让金，取得了土地使用权，并建设了社区用房和幼儿园，上述公共配套设施的产权应属于开发商呢？针对该问题，通常会出现两种看法：

看法一：产权归开发商

应当许可开发商在符合审批规划的情况下转让公共设施产权，因为其付出了土地成本和社区用房教育用房的建设成本，根据现在惯例的“谁投资谁受益”原则，许可其自行处理，是符合相关立法目的的。

看法二：产权归属于全体业主

根据《物权法》规定：如果事先对配建设施产权归属有约定的按约定办，没约定的产权应借鉴小区架空层的产权归属，归全体业主。也就是说，业主在选购房屋时往往是因为该楼盘教育等配套设施齐全才购买的，也就是说，相关配套设施的建设成本已经平摊到房价当中，故如幼儿园等设施的产权应当归属于全体业主，而并非开发商或政府部门。

如果产权不属于接管政府部门，那现行法律政策赋予了这些政府部门哪些职权呢？

各地行政部门也陆续出台了实施细则，如北京的《北京市学前教育条例》。根据该条例规定：配套的学前教育设施竣工验收后,应当在3个月内交付区、县教育行政部门管理,由区、县教育行政部门与社区管理机构举办或者向社会公开招标举办学前教育机构,任何组织和个人不得擅自将学前教育设施挪作他用。同时《北京市社区居民委员会办公用房管理若干规定》也有相关的规定：居委会办公用房由街道办事处负责管理，社区居民委员会享有使用权。

以上规定说明，现行接收政府部门享有的是管理权。也就是职权部门应依据法定用途对所接收的公共配套设施进行管理，以达到对资源的整合。

我认为，从上述政策制订的初衷来说，是为了对重要资源进行合理分配，是具有社会性和合理性的。

由于房地产开发项目的公共配套设施的完整性是很多业主购买房产的重要选择原因，因此很多业主把这些公共设施看作自己的私有产权，排除其他小区项目的业主进入，导致出现资源的分配不均，一些幼儿园招不满生源，另一些又供不应求。不但造成了资源浪费，也给周边群众带来了麻烦。在其他公共配套设施方面，如单独交给开发商管理，容易形成开发商因单方面考虑自身经济利益，不顾广大业主的整体利益的局面，然而没有完善的配套设施设备，将会给业主的生活带来巨大不得不便。而有些时候，即便有配套设施，然而没有为开发商或物业公司产生显著的经济利益，故有些开发商或物业公司就擅自将其改变使用性质用来营利，严重干扰了周转居民的正常起居，导致很多业主在沟通不畅的情况下采取极端行为，给小区安全和谐带来重大隐患。如交给业主或业委会管理，也会因业主本身既没有经济实力，也缺少管理经营的经验，其间接后果是造成稀缺资源的极大浪费。基于以上社会现象，如上海市、北京市等各地政府相继出台了有关配套公建的强制性指标要求，对于商业与公益兼备的公共配套设施，比如说小区的文化设施，实行政府监管，不能随便改变其用途。按用途进行科学化、系统化的管理，以期达到资源的合理化利用，缓解社会矛盾。

但在现实的政府监管操作过程中 ，由于立法的滞后和实施细则的笼统，导致出现公共配套设施被接收后的调配政策出现不确定性。这也是徐总编在文中对无偿接管政策提出质疑的关键。

如何能有效对公共配套设施进行资源管理，我认为可以从以下几个方面入手：

1.对公共配套设施产权的确定进行立法

根据不同性质的公共配套设施分别立法。对于商业配套产权可以根据”谁投资，谁受益”的原则归开发商所有或开发商出售后，归业主所有。对于公共配套设施，比如说小区的教科文卫设施，可以考虑为政府所有，也可考虑为开发商或全体业主共有，明确用途并由政府加强监管。对于用于行政管理的社区用房，应由政府投资建设，产权归政府所有。按照投资主体、使用主体、管理要求的不同，进行针对性的立法和管理。

2.在购房合同中明确公共配套设施的内容

在合同显示该项目的公共配套设施的用途、面积、产权归属等情况，并要求管理方在管理过程中有义务及时向全体业主进行管理信息披露。

3.明确政府监管职责

进行分层次、分类别的多层管理，要求责任到人，对所接管的公共配套设施进行统筹安排。坚持权利与义务一致原则，在保障各方利益的同时，亦应要求各方履行相应的义务或职责。完善监管制度，合理分配资源。