中国国家中心城市的规划和发展——“2018交通大学城市科学新年论坛暨教育部中国都市化进程报告发布会”综述

周 枣 方子娴 宋冠南

2018年1月26日，由上海交通大学城市科学研究院、北京交通大学中国城市研究中心主办的“2018交通大学城市科学新年论坛暨教育部中国都市化进程报告发布会”在上海交通大学徐汇校区举办。在会议上，上海交通大学城市科学研究院刘士林团队发布了《国家中心城市发展报告》，该报告提出了具有自主知识产权的国家中心城市理论体系和评价指标，对目前8个国家中心城市的发展现状、存在的问题进行了分析，并提出了宝贵的建议。与会专家通过总结国内外城市建设的优秀经验，针对国家中心城市发展中存在的问题，围绕“新时代中国城市发展战略与趋势”、“国家中心城市的规划与建设”等议题进行了深入交流与研讨。

1 国家中心城市的发展现状及存在的问题

1.1 国家中心城市总体发展情况及层级现状

上海交通大学城市科学研究院院长助理王晓静谈到，国家中心城市的设立始于2010年2月，是在直辖市和省会城市层级之上出现的新的“塔尖”，集中了中国和中国城市在空间、人口、资源和政策的主要优势。截止到2015年底，依据国家和各省市相关公开数据，目前8个国家中心城市的基本情况如下：在人口规模上，8个国家中心城市的人口总量为13971.35万，在全国137462万人口中占比为10.1%；在经济总量上，8个国家中心城市的GDP总量为126917.91亿元，在全国689052.1亿元GDP中占比为18.42%；在人均GDP上，8个国家中心城市的人均GDP为94731元人民币，是全国人均水平（50000元人民币）的1.89倍；在GDP增速上，8个国家中心城市的GDP增长速度约为8.67%，是全国平均水平（约为6.9%）的1.26倍；在城镇化率上，8个国家中心城市的城镇化率为77.97%，是全国平均水平（约为56.1%）的1.39倍。由此可知，国家中心城市在我国区域和城镇发展中的“中心地位”已初步形成并仍在快速扩张。

基于具有自主知识产权的国家中心城市理论方法与评价体系（主要包括综合实力、中心作用与战略影响3个一级指标、9个二级指标和32个三级指标）及自主设计建构的《国家中心城市数据库（2017）》（数据更新截止到2014年），上海交通大学城市科学研究院首次对8个国家中心城市的发展现状进行评估并得出结论如下：在综合评估排名上，国家中心城市的排序依次是：北京、上海、广州、重庆、天津、武汉、成都和郑州。在“综合实力”一级指数排名上，国家中心城市的排序依次为：北京、广州、上海、武汉、天津、重庆、成都和郑州。在“中心作用”一级指数排名上，国家中心城市的排序依次为：北京、广州、上海、重庆、武汉、天津、成都和郑州。在“战略影响”一级指数排名上，国家中心城市的排序依次为：上海、北京、重庆、天津、广州、成都、武汉和郑州。

根据综合评估的得分情况，国家中心城市目前已形成3个层级：第一个层级包括北京、上海和广州三市。“北上广”依然占据绝对优势，各项指数大都处于前三甲的位置。只在“战略影响”一项，广州被重庆、天津挤出前三，位列第五，这既说明了中心城市的培养成长需要积累和积淀，同时也意味着在激烈的竞争中传统的城市化格局出现新变化；第二个层级包括重庆和天津两个直辖市，它们在国家中心城市中分列第四和第五，反映出直辖市在政策资源等方面仍具有较大优势，并在一定程度上可以弥补一个城市在区位和空间上的劣势，同时这也是一般的省会城市在短期内难以超越的；第三个层级包括武汉、成都和郑州，它们在国家中心城市中分列第六、第七和第八。其中值得关注的是武汉，它的“综合实力”指数紧随上海之后位列第四，超过了直辖市天津和重庆，表明其人口、经济、社会、文化发展比较均衡且有较大幅度提升，同时武汉的“中心作用”指数上排在第五，位于重庆、天津之间，说明武汉市作为长江中游城市群的中心城市的集聚力不断强化。位于西部的成都和位于中部的郑州分别位列第七和第八，各自的一级指数排名基本上也处于同样位置，但在局部也有亮点和优势，其中成都的“社会发展”指数位列第三、“文化发展”指数位列第四，与成都具有良好的生活方式和人文氛围基本一致。郑州的“人口发展”指数位列第三、城市“中心作用”位列第四，与河南省作为人口大省和郑州作为河南省会城市的现实基本一致。成都和郑州在国家中心城市阵营都属于需要加快谋划、布局和发展的城市。

1.2 国家中心城市发展中存在的问题

1.2.1 “北上广渝”的发展优势及存在的问题

华东师范大学崇明生态研究院助理研究员盛蓉就“北上广渝”发展的优势和问题提出了自己的看法。

北京，稳居国家中心城市的首位。北京在国家中心城市中排名第一。“综合实力”和“中心作用”均位列第一。“战略影响”排在第二，稳居“首位”国家中心城市之位，与其他城市拉开明显距离。北京的社会和文化发展位居首位，经济发展第二。只有人口发展水平位于第五，城区人口密度与其他城市相比仅处在中游。人口自然增长率高于上海和天津，远低于郑州和广州，相对不利。

上海，科技创新中心位居第二，但与北京差距较大。上海在国家中心城市中排名第二。“综合实力”和“中心作用”均位列第三。“战略影响”超越北京而位居第一，这与上海是我国最开放和最现代化的大都市密切相关。上海的人口发展水平位居国家中心城市之首，常住人口和人口密度都很高。人均社会消费品总额与第三产业比重水平处于前列，但人均GDP仅处于中游。人均公园面积为7.33平方米，远低于广州的20.19平方米。人均道路面积为4.11平方米，远低于天津的16.71平方米。上海在货物、通信信息流动方面领先，但客运指标垫底。上海在科技创新中心作用上排在第二，但与北京相比有较大差距。

广州，国家战略资源投入不如改革开放以来的30年。广州在国家中心城市中排名第三。“综合实力”和“中心作用”均位列第二。“战略影响”排在第五，与广州作为传统的“城市三强”的地位基本符合，但也表明在获得国家战略倾斜和支持上已不如改革开放以来的30年。广州的经济发展排在第一，把位列第五的上海远远抛开，同时人均GDP最高，在北上广中一枝独秀。广州的人口发展水平位居第二，人口自然增长仅次于郑州位列第二。广州的社会发展水平排在第二，教育、卫生、城市生活环境等处于前列。广州的文化发展水平排在第三，位居北京、上海之后，主要是文化产业及相关从业人员指标处于劣势。广州的综合服务枢纽水平位居第一，客流、货流、通信信息流动等指标呈现出均衡和高水平发展，表明城镇化建设质量优于其他城市。广州的科技创新中心作用排在第四，相关指标处于中等水平。

重庆，获得国家战略支持的力度持续加大。重庆在国家中心城市中排名第四。“综合实力”位居第六，“中心作用”位居第四，“战略影响”位居第三。从最好的排名看，表明近年来重庆获得国家战略支持的力度持续加大。从最差的排名看，说明建设中心城市不是一朝一夕的事情。重庆的人口发展水平位居第四，但人口密度和人口自然增长率均处于较低水平。重庆的GDP增速尽管最高，但人均GDP、人均社会消费品零售总额、第三产业比重等偏低。重庆的城市社会环境得分相对较高，但教育和医疗的人均服务水平较低。与同处在成渝城市群的成都相比，重庆的文化发展水平比较滞后。凡此说明一些媒体讲的重庆十年内“超沪赶京”只是一种话语狂欢。

1.2.2 “津汉蓉郑”的发展优势及存在的问题

上海交通大学城市科学研究院院长助理苏晓静针对“津汉蓉郑”发展优势和存在问题进行了分析。

天津，3个一级指数均与前三甲无缘。天津在国家中心城市中排名第五。“综合实力”位居第五，“中心作用”位居第六，“战略影响”位居第四，3个一级指数均与前三甲无缘，是这个老牌直辖市的最大“心病”。天津的人口发展水平在8城市中垫底，好处是不存在北京、上海疏解人口的压力，但也是造成滨海新区一直人气不足的主要原因之一。天津的综合服务枢纽功能排在第六，距离天津国家中心城市规划定位提出的北方经济中心、北方国际航运中心和国际物流中心等，还有不小差距。

武汉，各项经济指标处于较高发展水平。武汉在国家中心城市中排名第六。“综合实力”位居第四，“中心作用”位居第五，“战略影响”位居第七。作为中部崛起的战略支点城市，尽管武汉已获得各方面的足够重视，但在积累的国家战略资源上不如天津，在新增的国家战略支持上又不如重庆。武汉各项经济指标处于较高发展水平，但工业比重较大，第三产业相对不高。武汉的社会发展水平排在第七，城市绿化环境等问题比较突出。武汉的文化产业及相关从业人员的发展水平偏低。武汉的通信信息流动水平较低。武汉的国际交往水平与沿海发达城市的差距也比较大。

成都，建设国家中心城市要补的基础课相当繁巨。成都在国家中心城市中排名第七。“综合实力”、“中心作用”均位居第七，“战略影响”位居第六。《成渝城市群发展规划》提出“增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能”，但从全国一盘棋看，成都建设国家中心城市要补的基础课还相当繁巨，与成都近年来给人的热闹和繁华的感觉并不一致。成都的经济发展水平排在第六，人均GDP及人均社会消费品零售总额偏低，第三产业比重不高。成都的社会发展水平排在第三，文化发展水平排在第四，在教育、医疗、城市绿化环境、文化服务、文化产业等方面具有一定优势。

郑州，建设国家中心城市的基础相对薄弱。郑州在国家中心城市中排名第八。“综合实力”、“中心作用”和“战略影响”均位居第八。从这3个一级指标的排名看，郑州建设国家中心城市的家底和基础相对比较薄弱，这说明《促进中部地区崛起“十三五”规划》提出“引领中原城市群发展和支撑中部地区崛起”、“打造内陆开放高地、积极服务和参与‘一带一路’建设”等，主要是从国家区域战略大局出发对郑州市提出的希望和要求，同时也说明设立国家中心城市的主要标准不是因为一个城市的经济实力和整体发展水平，而主要是看它是否符合国家战略布局的需要。郑州的人口自然增长率为10.9‰，在8个国家中心城市中最高，基础人口密度和发展趋势优势较为明显。郑州的经济和社会发展均排在第八，经济、教育、城市绿化环境等方面还需要加快发展。

1.3 加强国家中心城市建设的建议

上海交通大学城市科学研究院院长刘士林针对目前国家中心城市发展过程中存在问题提出了建议。

他认为，国家中心城市建设首先要加强相关的基础理论、政策和标准研究。从首次提出国家中心城市至今已过去了8年，在相关部委文件中被明确为国家中心城市的也达到8个。但由于相关的基础理论、政策和标准研究严重滞后，在“哪个是，哪个不是”和该怎么建设和评估等方面，至今还存在着很多模棱两可的认识，甚至于出现“郑州、武汉是不是”、“成都、重庆够不够格”等争执，它们不同程度地影响、干扰了国家中心城市的规划和发展。立足于国家政策战略设计和已有8个中心城市的经验，开展符合我国国情的中心城市基本理论研究，配套出台政策体系和评估标准，避免部委、城市、专家和媒体自说自话乃至“另搞一套”，为国家中心城市建设提供理论指导和政策指引已势在必行。

其次，要高度警惕社会上流行的“万亿元GDP”评估认定标准。近一段时期以来，把“万亿元GDP”作为衡量国家中心城市主要标准的说法在社会上广为流传，不仅直接影响到个别入选城市的发展思路和规划编制，也在一些有竞争力的大城市之间掀起了新一轮的“GDP”竞赛。但这个流行说法，在住房城乡建设部和国家发展改革委两方面均找不到任何依据。受其影响，一些大城市把心思和精力主要用于提升自身的首位度上，背弃了中心城市应有的辐射、服务、带动和引领功能，在项目、资金、人才人力等要素方面加强了对周边中小城市的截留、虹吸和压制。对此应尽快确立国家中心城市的核心职能是承担国家战略使命和战略意图的标准，促进国家中心城市的健康培育和成长。

另外，未来应在西北、东北地区谋划和重点培育国家中心城市。从落实十九大区域协调发展战略的高度，应将西北和东北作为规划国家中心城市的重点区域。东北地区目前已有哈长国家级城市群，加上振兴东北的战略需要，完全可以考虑设置一个国家中心城市作为振兴东北的新增长极。在西部尽管已有了重庆、成都两个国家中心城市，但它们在空间上都偏于大西南，在广漠的西北地区还是一片空白。西北地区是丝绸之路经济带的核心区，依次分布着洛阳、西安、兰州、乌鲁木齐等区域中心城市，在区域协调发展战略中具有十分重要的地位，因此应考虑培育一到两个国家中心城市，与海上丝绸之路的天津、上海、广州形成“对称之美”，使国家中心城市在空间和功能上更加均衡和优化。

2 从区域协调看国家中心城市

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎从国家区域协调发展的战略高度谈到国家中心城市的发展，认为国家中心城市与区域协调是相辅相成的。

2.1 国家区域协调发展战略为国家中心城市的发展提供了有利条件

首先，国家关于区域协调发展战略思路越来越清晰。当前我国关于区域发展的战略发生了很大的变化，新中国成立以后，国家强调区域均衡发展，后来强调区域不均衡发展，而如今在十九大报告中则提出了区域协调发展战略。2017年中央经济工作会议中也对进一步如何去落实区域协调发展做了重要的战略部署，可见目前国家区域协调发展的总体框架越来越清晰。

其次，区域协调发展在内容上表现为“4+4+3”的框架，即“四大区、四大板块、三大战略”。“四大区”主要是加强革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的发展。“四大板块”各有重点，西部开发开放要强化基础举措、东部要强化创新引领作用、东北老工业区要深化改革，中部地区要进一步发挥优势。另外在区域协调发展中要进一步强化三大战略所起的作用，即京津冀协同发展战略、长江经济带战略、一带一路战略对国家社会发展的重要拉动作用。

再次，十九大报告中进一步明确了区域协调发展的目标，中央经济工作会议对该目标用更加明确的语言加以刻画，即具体要实现人们生活水平的大体相当，要实现基础公共服务、基础设施水平通达性上大致相当。这一目标的提出具有深刻的含义，意味着今后的区域协调发展要更注重以人为核心，要进一步打破行政垄断，打破区域对于资源要素的封锁，这不仅有利于实现资本要素、人才要素的充分流动，也有利于地区中心城市，国家中心城市的发展，在未来它会为国家中心城市的高质发展创造好的条件。

2.2 国家中心城市的发展有利于推动区域协调发展

第一，从城镇化的角度来说，中国城镇化率到2017底基本达到58%的水平，中国目前还没有真正进入高度城镇化阶段，在未来的十年、二十年中国将仍然处于城镇化快速发展的阶段中，意味着人口仍然会不断向各类中心城市集聚，尤其是向国家中心城市集聚。这有利于加强国家中心城市对地区的辐射作用，推动区域协同发展。同时在城镇化过程之中，农业人口转移进城，对于提高农民生活水平，统筹城乡发展意义重大，有利于实现人民生活水平大致相当的目标。

第二，国家区域不平衡发展的现状还会在很长一段时间存在，包括东西发展不平衡、城乡发展不平衡、中小城市发展不平衡等。这样的现状要求我们在实施发展战略的时候，不可能是完全平均化的。而国家中心城市可以凭借自身资源集聚的优势为推动东西之间、城乡之间、中心城市和周围中小城市的协调发展打下一个基础。

第三，国家区域发展不充分将会是持久性的矛盾。中小城市发展有其不充分的表现和原因，国家中心城市的发展也有其不充分的表现和内在原因。那么，在国际竞争上，要进一步加强国家中心城市在全球城镇体系当中的地位，为提升我国国际竞争力创造条件，提供支撑。从国内这个角度来讲，国家中心城市的充分发展，也有利于发挥它的辐射带动作用，为中小城市的充分发展发挥它应有的作用。所以，从这些方面来看，国家中心城市的进一步发展有利于实施区域协调发展战略。

另外，冯奎谈到，关于国家中心城市在理论上的认识还需要进一步的深化，尤其是在中国城镇化的大背景之下，城市瞬息万变，涉及非常复杂的制度变迁、城镇体系结构的变化以及国家战略资源和战略空间的配置。因此，理论的探索非常有必要，一个科学的理论，有利于引领我们在一些具体的方面去完善或者去讨论一些相关的政策，推动我们国家城镇化和城市的发展。

3 国家城市发展改革思维的突破

华东师范大学终身教授、华东师范大学中国现代城市研究中心原主任宁越敏认为，国家中心城市战略是我国城市发展改革思维的突破，并强调在国家中心城市未来的发展中，要注重其对周围地区的服务功能。

3.1 国家中心城市：国家城市发展改革思维的突破

关于中心城市的提出在1980年初，那时还处于改革开放的初期，尽管在当时没有提市场经济，但是已经意识到计划经济存在的问题。因为计划经济主要是一种集权的经济，权利高度集中在中央政府，在这样的背景之下，原有的一些城市，比如上海、天津、广州在1949年以前在区域经济中所起的作用被人为地中断了。所以，当时中心城市的提出其实是打破传统计划经济的一种改革思维。而今天，国家再一次提出“国家中心城市”，也是一种改革思维的重要突破。

3.2 国家中心城市发展要突出服务功能

国家中心城市，它与制造业城市有很大的不同，制造业城市可能会在某一个行业领域具有优势，但是中心城市其实更加强调对区域的服务功能，这种服务功能主要反映在中心城市对周围地区的辐射方面，因此每一个中心城市有相应的辐射区域，中心城市和辐射区域实际上是构成一对关系。

3.3 国家中心城市的深入研究对区域协调发展意义重大

十九大报告提出当前国家的主要矛盾在于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，既然整个国家的社会主要矛盾是定位在发展的不平衡不充分，那么区域的协调发展自然显得异常重要。在这样的一个大背景之下，一定会有很多新概念提出来，例如京津冀城市群协调发展、长江经济带城市群发展、一带一路战略、粤港澳一体化等，国家中心城市也是在这个背景之下提出的，对国家中心城市的认识要放在区域协调发展的层面上来理解，这个课题是非常具有意义和前瞻性的。

未来关于国家中心城市的研究还是要更多地关注服务功能，具体的评价指标能否进一步深化。传统对国家中心城市的理解主要侧重于其经济功能，特别强调经济方面的指标，这方面与世界城市研究路径是一致的。但是中国有自身特殊的国情，有些国家中心城市可能在单项指标上表现尤为突出，这种现象也值得进一步深入分析。所以可以在指标体系的构建上进一步深化，例如从经济指标进一步延伸到文化指标。但是不管从哪个角度进行评价，国家中心城市的辐射范围一定是全国性的，目前真正具有国家影响力的城市还是北京和上海，所以国家中心城市未来的发展路径，如何进一步发挥自身在全国甚至是全球的影响力还是值得探讨的。

4 未来的城市不是靠拥有，而是靠链接

上海交通大学城市科学研究院学术委员会副主任、南京大学教授高小康认为，在当代社会，我们对于城市的观念需要转变。中国从上世纪90年代起开始城市化，当时要建设大都市，2000年以后开始建设后大都市，再到如今的后大都市圈，实际对城市的理解一直在变化。今天谈到城市的时候，我们到底谈论的是什么，其实是个很复杂的问题，从某种意义上说，更多地只是在谈论一个行政概念，这个概念使我们在探讨城市的具体特征时有很多困扰。因为很多城市本身没有办法放在一个尺度上去比较，城市之间的空间架构和文化生态差异非常之大。但是因为有了行政概念，就可能都把它当作一个中心来看，因为行政是有中心的。行政的高度集中自然会带来很多管理上的问题，很多城市因此过分的轴心化，造成了很多功能的扭曲，特别是造成后来发展中日趋严重的空间剪刀差。

“粤港澳大湾区”概念是2017年提出的，这是一个很好的思路，它有一个很重要的特点——它不是中心化的，它在很多功能上是绵延和链接的。当前，从城市或者区域发展的角度而言，需要一个新的都市概念，也需要进一步探讨后都市圈的空间架构应该如何形成。未来的城市将不是靠拥有，而是靠链接。实际上，“链接”、“绵延”的概念使得原来关于城市的概念有了新的转变，新的城市概念不是建立在行政意义上，而是建立在空间架构和文化生态意义上。

当转换了空间思路之后，对空间功能就会有新的认识。简单的说，在后都市圈时代，城市治理的内涵发生了变化，原来比较注重空间的规划，而现在要面临的更多是生态治理的问题，包括生活场景，社会交往服务模块等。它的外延也从原先的物质资源集约到现在的人文资源分形传播。