新时代创新开发区管理体制探索

刘红 安淑新 林昌虎

从我国开发区建设历程来看，自1984年邓小平同志提出新办经济开发区至今，开发区建设已历经三十余年。在开发区的发展过程中，国家陆续兴办了保税区、经济特区、高新技术产业开发区、边境经济合作区等多层次的各类经济开发区。在此期间，我国各级各类经济开发区发展迅猛，对产业结构调整和区域经济的发展起到了积极的促进作用。但面对各类开发区被时代所赋予的新内涵、新任务和新要求，开发区管理体制和运行机制还存在一些不相适应之处。因此，研究解决好这些问题，创新开发区机制体制，对于落实党的十九大精神，推进全面深化改革，进一步发挥开发区在经济社会发展中的排头兵和引领示范、辐射带动作用，有着重要的现实意义。

一、我国开发区管理体制现状和问题

一是功能复合化。开发区社会管理与服务职能日益加重，肩负着开发区统一领导、管理，并承担其所辖区内经济、行政、社会事务等管理的双重负担。随着开发区建设规模增大，区域边界扩大，人口增加，开发区管理机构要面对大量的社会事务。部分开发区已经由原来单纯的发展工业转向统筹发展第三产服务业，开发区也由单一产业功能逐渐向涵盖社会治理、公共服务、文化建设、生态环境等城市综合功能方向发展，凸显了开发区功能转型与融合的复合趋势。与此同时，在开发区特殊体制和特殊政策背景下，管理机制逐步向“大社区”及社居委职责的模式转变，社区公民通过积极参与到社区政策与制度创新，推进社会建设发展。

二是开发区国际化。随着经济一体化进程的不断加快，我国开发区的发展也面临着新的发展机遇，开发区职能部门开始立足职能，不仅承担起建设国际化、立体化、法治化、便利化营商环境，推进产业多元化、市场多角化、产品多族化的国际化市场进程。此外，还要承担起拓展国际化引智渠道，提供良好的公共服务，包括国际学校、高端商业、高端居住等配套设施等，为开发区人才安家落户以及家属就业、子女入学等方面提供更好的服务。

三是机构行政化。开发区管委会作为协调与服务机构，虽赋予开发区管委会统筹力度，但是统筹规划作用比较有限，并没有改变功能区和行政区各自开发的格局，而且所辖区域范围逐步扩大带来服务业的兴起和大量人口的进入，尤其是在社会服务、基础建设方面与管理权限不足之间的矛盾，制约了开发区整体的发展。因此，开发区初期作为一个单纯的经济功能区的管理体制正面临着严峻挑战。目前，在城市化高速发展的进程中，不少开发区均成立了人民政府，表明开发区管理体制已呈现出明显的行政化趋势。

四是开发区集中化。开发区对带动地区经济的发展和社会进步起到了举足轻重的作用，逐渐成为我国改革开放、加快发展不可或缺的重要组成部分。各地方为了追求经济利益，在交通枢纽便利区域、市区边界等区域设立不同名目的开发区，导致各开发区在争投资、争项目、争市场、争资源的竞争日益加剧，造成资源配置的分散和产业布局的不均衡。为了充分利用资源，形成整体优势，一些地区开始把分散的开发区逐步整合起来统一管理，提高开发区的质量。如上海将张江高科技园区、漕河泾新兴技术开发区、金桥现代科技园、上海大学科技园、中国纺织国际科技产业城和嘉定民营科技密集区整合在一起成立了国家级高新技术产业开发区，并建立上海国家级高新技术产业开发区管委会作为市政府的派出机构进行统一管理。全国很多地方开发区普遍存在类似开发区集中化的发展趋势。

五是产城融合化。从功能上看，我国开发区一般由工业生产区、生产服务区、科研区、生活居住区和商业服务区组成，已具备了新城区的基本结构。在规划建设时按城区的形式进行，与行政区协调后进行基础设施和服务设施建设，适当发展高端居住、高端商务、总部经济、金融、物流、餐饮、购物、休闲娱乐、文化体验等产业。由于将开发区作为以产业为主的新城区来定位，所以很多开发区重视推进产城互动、产城融合，积极打造宜业宜居宜游、生产生活生态相融的科技新城。如西安高新区、宁波杭州湾新区等开发区都提出在“十三五”期间打造产城融合示范区。

开发区作为改革开放的先导区和体制机制创新的实验区，30多年来取得了举世瞩目的成就。目前在体制方面遇到了一些亟需研究解决的新矛盾和新问题，主要是：开发区法律主体地位不明确，职能权限不到位，优惠政策被冲销，简政放权不落实，审批隐性门槛多，社会管理负担重，旧体制回归趋向明显，开发区机构设置和编制管理不够规范，先行先试与依法行政矛盾突出，功能趋同造成行政资源浪费，人事人才机制僵化、开发区发展空间有限等等。因此，需要加快开发区体制机制创新，精准定位，走差异化、特色化发展之路。同时，要合理设置社会管理体制机制，促进社会管理职能和经济职能协同并进。

二、“政区统筹”管理模式的特点

为打破原有管理模式的局限性，各开发区在运行机制上进行了一系列大胆的探索和创新，逐步演变出派出型、政区型、公司型、“一区多园”型、政企混合型等几种管理模式。其中，政區型又可分为“政区合一”型和“政区统筹”型。“政区合一”型是开发区与所在行政区合二为一，实行“两块牌子、一套人马”的机构设置，这种类型一般适用于园区的范围都包括在一个行政区内，如北京中关村、青岛高科技工业园。虽然“政区合一”管理模式具有其自身优点，但其中却也隐含着体制回归的重大风险，即开发区在管理模式上朝向旧有管理模式发展的趋势。“政区统筹”型是一种将开发区管委会与园区所在行政区实行高度统筹的模式，这种类型一般适用于园区的范围包括在不同的行政区内，如贵阳高新区，三个园区分散在三个行政区中。在机构设置上，政区统筹型实行“多块牌子、多套班子、集中领导、交叉任职、深度融合”的“上合下分”机制，由一名市领导担任开发区党工委书记和行政区区委书记，根据工作需要开发区与行政区部分领导干部实行交叉任职，对开发区和行政区进行统筹管理，双方形成“命运共同体”，通过发挥各自优势，兼顾各方利益，在基础设施建设、园区建设、招商引资、服务配套、财政收入、指标统计等方面实行共商、共建、共治、共享。

采取“政区统筹”管理模式的开发区，大多数是发展速度较快、开发建设规模达到一定程度的类型，换句话说，这种管理体制适于经济功能区与行政区统筹发展或在经济功能区和调整行政区划的基础上形成的综合区域。“政区统筹”管理模式的优点是开发区政府与行政区政府能实现功能互补、互利共赢，开发区集中力量抓工业、抓实体经济，行政区集中力量做配套、做服务，使得开发区与行政区优势得以有机结合。在拓展发展空间上，解决了两者并存所引起的规划和土地征用等方面的矛盾；在优化投资环境上，为项目建设提供了充足的发展空间；在招商引资和项目建设上能够统一招商安商，提高了行政办事效率，降低管理成本。缺点是两区之间的利益取向有很大的差异，开发区的主要管理职能、权限没有理清，开发区在班子配备、工作考核等方面的话语权薄弱；在管理方式上，行政干预手段开始深入，开发区承担的社会事务逐渐增多，行政执法体制、执法层次多，一定程度上冲击着开发区原本相对独立、自主、灵活的管理体制。

综上所述，开发区的功能定位与行政区的价值目标之间仍存在着不同程度的差异，两者之间固有体制的摩擦和冲突仍会存在，在采取“政区统筹”管理模式下，若不能妥善处理两者之间的关系并加以有效整合，开发区“特权”失去比较优势，可能会导致体制“复归”现象，出现经济功能目标、财力、体制的分散等诸多问题。所以，创新“政区统筹”有效管理模式实现开发区与行政区融合发展显得十分必要。

三、实现“政区统筹”管理模式的途径

（一）统筹干部管理

健全“政区统筹”干部管理机制，加强对开发区、行政区干部的统筹管理。开发区与行政区的干部根据工作需要、按干部管理权限可交叉任职。建立“政区统筹”工作机制，加强对行政区、开发区统筹工作的管理服务。建立“政区统筹”干部选拔激励机制，对干部的选拔任用，按照干部管理权限优先在“政区统筹”干部中推选。开发区、行政区部门（单位）党政正职空缺时，可由双方推荐，一方研究部门（单位）党政正职任免时需征求另一方意见。

（二）统筹规划布局

强化规划引领，统筹推进多规合一，结合不同区功能定位，按照功能互补、产城互动的原则，高起点、高标准、全方位编制城乡规划、园区规划、产业规划、基础设施规划、土地利用总体规划、建设用地规划等各项规划，注重规划之间衔接，注重区域空间结构、地块功能、基础设施、产业发展和生态建设的综合协调，不断优化多区空间发展布局，促进区域协调发展。

（三）统筹基础设施

统一规划建设开发区、行政区在内的路、水、电、气、讯等基础设施以及住房、商业、学校、医院、文化等配套设施，将开发区与行政区连接成有机整体，促进区域一体化发展。统筹开发区与行政区基础设施和配套设施的维护管理，提高共建共享水平。如开发区投资建设的基础设施或配套设施建成并验收合格后，办理相关移交手续，移交行政区相关部门统一维护和管理。

（四）统筹经济管理

统筹平台公司，整合开发区和行政区平台资源，对园区实行统一规划、统一融资、统一开发、统一建设。统筹招商引资力量，统一招商，共同安商，推动开发区优惠扶持政策覆盖行政区，开发区、行政区按时兑现优惠政策，根据产业和园区布局等因素，统一确定项目落地，招商成果实行共享。统筹共享发展，推进开发区与行政区城乡之间、产城之间、园区之间资源大融合、大整合、大循环，实现开发区和行政区大发展、大共享。

（五）统筹社会管理

信访维稳、社会治安、综合治理、安全生产、人口计生、流动人口管理、禁毒、教育、医疗、卫生、拆违控违、社区服务管理等工作以行政区属地管理为主，开发区按“谁主管、谁负责”的原则配合。统筹信访维稳和安全生产工作，开发区分管信访、维稳、安监的领导和有关工作部门进入行政区群工委、群工中心和安全生产委员会、信访维稳领导小组。开发区范围内的学校、医院、派出所、社区服务中心等由自己出资修建的，建成后移交行政区服务和管理。

（六）统筹利益共享

根据开发区和行政区发展实际，建立和完善开发区、行政区统筹、深度融合的利益分配机制，推进开发区和行政区可持续发展。建立基础设施共担共享机制，开发区和行政区统一实施的地块开发、基础设施建设、共享园区建设等项目，项目建成后产生的收益，先用于归还融资和建设资金，待项目开发及建设、融资等产生的所有成本全部回收后，按项目投入比例进行利益分配及承担相应维护费用。开发区投资建设且验收合格移交给行政区统一维护和管理的基础设施项目，维护和管理费用实行预算管理，由行政区提出经费预算，开发区审核后据实拨付。建立招商引资利益分配机制，凡涉及行政区、开发区引进的企业落户到对方园区的，风险共担、利益共享，按照招商优惠政策承担比例进行利益分配，避免陷入拼优惠政策、拼土地、拼资源式的恶性竞争，促进行政区和开发区招商资源合理配置。

通过以上的分析可以看出，在创新开发区管理体制过程中，政区统筹的管理模式不仅具有特色，而且是实现开发区与行政区功能互补、资源共享、融合发展的一种有效途径。但这种模式实施取决于一定的条件，并且在实行的时候需要注意一些问题，它可以作为以后开发区管理模式改革的一个参考。

（刘红，贵州产业技术發展研究院。安淑新，国家发展改革委经济所。林昌虎，贵州医科大学）