基于协作性公共管理的“医养结合”养老服务联动路径探究

王力 陈思思 孙建强 余苏珍

【摘 要】：为提高养老资源的供给与效率、创新养老服务的内容与形式、积极应对中国老龄化问题。本文以协作性公共管理理念为切入，通过研究“医养结合”的现状，探索构建基于协作性公共管理的“医养结合”模式，有利于积极促进政府职能的转变，加强多部门协同推进医养结合发展，提高社会养老服务的质量。

【关键词】：协作性公共管理；医养结合；联动模式；CPM

【中图分类号】R197 【文献标识码】A 【文章编号】1005-0019（2018）19--01

我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，银色浪潮的来袭对未来的养老模式形成巨大的冲击[1]。老龄化进程中失能、部分失能老年人口大幅增加，老年人的医疗卫生服务需求、生活照料需求和健康养老服务需求叠加的趋势越来越显著，而有限的医疗卫生和养老服务资源以及彼此相对独立的服务体系远远不能满足老年人的需要，因此需要为老年人提供医疗卫生与养老相结合的服务的模式[2]。保障老年人的生命质量，既是卫生问题，也是社会问题。养老问题具有综合性、动态性、复杂化、碎片化等特点。在健康融入所有政策的背景下，以协作性公共管理理念作为新的研究视角，探索协同合作的医疗资源和养老资源配置模式，建立部门和机构间协作管理机制，构建协同合作的“医养結合”服务模式，是中国应对老龄化问题的精准策略。

1 协作性公共管理的兴起

协作性公共管理（Collaborative Pubilc Management，CPM）在强调结果、效率和责任的基础上，以“协作”为核心理念，整合公共管理机构、流程与资源，提高公共管理的运作绩效，用最经济、最有效的方式为公众和整个社会或社会局部创造公共价值[3]。在社会的发展与变革过程中，涉及多个辖区、多个部门，需要政府多个相关职能部门，甚至包括个人、非营利组织等，当传统体制和以边界为基础的科层制对当前所面临的许多问题不能合理解决导致部门失灵时，协作性公共管理应运而生[4]。协作性公共管理是在新公共管理理论的基础上形成和发展起来的，代表了当前公共管理新的发展趋向，其有三个相关理论基础，即资源依赖理论、交易成本理论和网络治理理论，在过去近十余年公共管理界的实践中，协作性公共管理的理论价值已为公共部门管理者所广泛认识[5]。

2 “医养结合”养老服务模式现状

我国现有医养结合养老模式形式主要分为四种，即医疗机构内增设养老服务、养老机构内提供医疗服务、医疗机构与养老组织携手、医养结合模式走进社区和家庭，但这些模式在推行的过程中也遇到许多瓶颈，传统子女赡养老人的理念、缺乏多部门协作的政策支持、部门壁垒尚未打破服务内容单一化、专业从业人员缺乏、智慧养老的发展程度较低等[6]。当前我国“医养结合”养老存在服务序列未形成、服务供给部门壁垒未打破、支付保障体系尚无统一规划、区域单边管理等问题，要突破上述瓶颈需以政策创新对“医养结合”改革进行支持、引导与监管。

3 基于协作性公共管理的“医养结合”养老服务联动路径

3.1 理念融合

公共管理是对公共事务的管理，主要强调的是“公共性”，而协作性公共管理是在公共性的基础上，再强调“协作性”。“医养结合”的目的在于积极应对快速老龄化，缓解养老的社会压力，改变养老和医疗的双轨分离状态，整合资源，提供一体化的医养服务，这既符合健康养老需求，同时也是发达国家养老服务供给改革和政策创新的普遍趋势。因此协作性公共管理与“医养结合”养老服务模式在本质上有融合贯通之处，二者均是为了以解决“跨界公共问题”为目标，协作性公共管理要解决的是社会公共问题，“医养结合”所要解决的社会养老难题。以协作性公共管理的理论基础为指导，构建多方协作的“医养结合”养老模式是未来社会养老模式的创新发展，同时也是时代所需。

3.2 资源整合

协作性公共管理可以抽象概括为用最方便、简洁、高效的协作配合，合理地整合流程、资源，创造更多的社会绩效价值。“医养结合”在全方位的推进过程中，不仅需要政府的政策支持和顶层推行，还涉及到社会各个层级，如主体养老机构与医疗机构的比重、社会资本投入、社会保障体系精准托底、专业从业人员配备完善、考核评价机制责任归属等，都是目前面对的困境与难点。协作公共管理以资源依赖关系为载体，从传统对抗式的博弈到聚合式的协作，为治理活动展现了新的形式，协作需要各个要素之间的协调和配合，以目标为导向，共享资源，形成协作网络[7]。运用协作性公共管理的思维和运作模式，以“老有所养、老有所依”为目标，共享社会各层级资源，形成社会协作的养老服务网络。

3.3 联动路径

我国目前关于“医养结合”养老服务的研究主要是从组织内部激励管理的角度出发进行的理论构建，对跨组织、跨政府以及跨部门的治理形式并没有直接作用。相比之下，发达国家在养老资源和医疗资源整合方面有完善的政策、法律支持，无论是美国的PACE模式，日本的长期照护制度，还是英国的整合照料模式，都是基于公共问题的治理角度，寻求法律、筹资、机构、保险、公众等诸多领域的整合与共享，这也应该作为探索符合中国国情的养老服务体系建设的重要参考。

本文按照“谁提供医养结合服务”“谁享受医养结合服务”“提供什么样的医养结合服务”“如何提供医养结合服务”的逻辑构建形成联动路径，探索中国的“综合性老年健康护理计划”。未来基于协作性公共管理的“医养结合”模式主要应该落实在基层，针对城市社区和农村老年人群，精准实施医疗与养老保障的“双管齐下”，见图1。以政府为主导，提供政策、法律、财政作为基础保障，社会保障与商业保险共同倾斜保障水平，支持社会资本投入，医疗机构、养老机构、监管部门相互配合，促进社会公众加深对“医养结合”的认知和接受，增加专职从业人员并提高福利待遇。整个社会各层级相互协作，充分整合社会养老资源，积极打造专业的、高质量的“医养结合”养老服务体系。

3.4 持续保障

基于协作性公共管理的“医养结合”养老服务是跨部门、区域以及组织、个人的协同管理模式。这种模式是建立在全社会各个层级部门联动协同配合，将政府、企业、社会以及周围的资源综合利用，在解决问题的时候把每个环节都作为整体的一部分，目的就在于将整体里的每个层级部分价值观统一，再进行任务的分配和实施，这时所有环节不再是孤立的关系，而是相互联系、相互协作，完成一个共同价值目标[8]。

4 建议

为进一步研究“医养结合”服务与管理模式等问题，本文立足解决社会公共问题的视角，为今后养老服务的发展提出三点建议。

4.1 创造政府支持各方协作的社会环境是必要保障

养老问题是政府重要的社会任务，政府的要落实并持續保障在政策、财政、人力、资源、监管等层级的责任，明确各部门职责，加强协同合作，提升政策质量，切实引导和健康养老事业的可持续发展，有效利用媒介积极引导社会舆论以形成医养结合有序发展的良好社会氛围、创造良好的社会环境让社会组织参与以形成对医养服务业发展的重要支持[10]。

4.2 社会各层级部门积极参与协作是成功的前提

基于协作性公共管理的“医养结合”养老服务，社会各层级部门的参与与配合是该模式得以成功联动地核心。联动模式的目的本质就是整合多部门资源，促进高效的社会养老服务产出，所以各部门的有效协同是联动模式网络转动的轴心，才能保证后续的高效、高质、高保障的健康医养服务的供给。

4.3 群众的认可、接受与参与是联动的真正价值

“医养结合”的最根本目的就是为老年人口提供健康服务，因此需要利用相关资源与的方式让更多的老年人接受与体验更高质量水平的养老服务；医疗服务应由专业人士承担，包括专业的康复师、护士、全科医生、物理治疗师等，而养护服务就需要具有医学背景的专业护工；可以探索通过高等教育、专业培训等培养“医养结合”型人才。

参考文献

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国务院办公厅.国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知[EB/OL]（2015-11-18）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/20/content_10328.htm

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