关于推动浙江省企业投资项目开工前审批“最多跑一次”改革的思考

郑思

摘 要：提升企业投资项目开工前审批效率减少企业办理项目审批手续的时间，可以切实降低企业运行成本和资金成本，增加企业的投资增长点，提升企业发展的内生动力，进而增强对地方经济的贡献度。当前，实现企业投资项目开工前审批“最多跑一次”是浙江省作为全国试点推进“最多跑一次”改革的重要着力点，更是实现全国审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优、企业获得感最强的省份的重要举措。

关键词：推动；企业投资；审批；改革

一、当前浙江省推进企业投资项目开工前审批改革的开展情况

（一）全力推动项目审批数据共享

实施“互联网+政务服务”，既是实现“最多跑一次”的必然路径，也是攻坚难点。当前，全省全面部署推广浙江政务服务网投资项目在线审批监管平台 2.0，项目的审批信息、监管（处罚）信息，以及工程实施过程中的重要信息，通过唯一代码统一关联汇集归档，并实现项目办理过程、办件结果等信息实时反馈、归集，办理环节全程可查询、全程可追溯。项目业主可在平台完成投资事项申报，并在平台上查询办件进程，下载打印审批部门批复文件，不用跑部门就能完成报批工作，在77个需省级部门办理的投资事项中，63个事项已开通网上办理并实现互联网申报。同时，加快数据共享应用，积极推进了在线审批监管平台与“一窗受理”平台、建筑市场监管与诚信信息平台、公共信用信息平台系统对接。当前全省累计已打通76套市级系统、27套县级系统。

（二）大幅取消企业投资审批事项

结合浙江省经济社会发展的需要，在经历2014年、2015年的市场低迷期后，为进一步引导投资主体扩大有效投资及激发市场活力，浙江省委、省政府大幅缩减核准范围、调整核准权限，制定公布了《政府核准的投资项目目录（浙江省2017年本）》，除国家明确要求保留在省级核准及跨市的项目外，全部下放到市县发改及经信部门。同时，全面推进市县行政审批层级一体化改革、取消非行政许可审批，并通过统一办事指南及格式文本，最大限度减少和简化审批事项、环节和材料，将涉及项目审批35个省级部门的567项权力整合减少至19个部门、55个大项、106个子项。

（三）持续完善企业项目审批制度

强化“多证合一”便利化登记审批、健全审批协调会商机制、实行帮办代办制度等配套支撑，确保企业投资项目审批快速高效。研究起草《关于推行企业投资项目承诺制改革的指导意见》，通过“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、监管有效约束”，建立以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的新型企业投资项目管理模式，推动企业投资项目承诺制改革取得新进展、新突破。积极建立事中事后监管体系，推进综合行政执法体制改革、“双随机、一公开”抽查监管、社会信用体系建设等，将政府职能切实转向事中事后监管。积极推进中介机构脱钩改制，依法依规全面清理规范中介服务事项，加强网上中介超市建设，切实将中介服务纳入审批流程统一管理、统一监管。

二、当前企业投资项目开工前审批过程中存在的主要问题

（一）办事事项和办理流程还不够精简

一是事项梳理还不够到位。根据省委省政府工作统一安排，各部门围绕自身职能公布“最多跑一次”事项，但仅仅只是实现自身职能范围内事项的“最多跑一次”，如何从群众和企业办事角度实现“最多跑一次”，例如对群众和企业来说是一个事项，但涉及多个职能部门需要“跑多次”的事项，有待进一步减少环节、整合流程。由于各部门审批权的不同分权标准，如能评以能耗量放权，环评以项目类别放权，消防以建筑面积放权、企业登记以资金额度放权等，下放事项存在不同步、不协调、不配套的情况，特别是企业投资项目开工前审批办理过程中，涉及市县两级多个部门的几十项审批环节，仍需要企业“多头跑，到处问”。

二是业务整合还不够充分。目前各级行政服务中心的窗口都实行了整合，但窗口后台的部门之间还处于“物理整合”和“串联运行”状态，没有真正实现信息数据和流程并联的“化学融合”。以企业投资项目开工前审批为例，涉及立项前期、规划许可、施工许可三个阶段，需要发改、经信、规划、环保、水利、气象、住建、消防、交警、卫生、人防、园文（绿化）等十多个部门联合审批，目前在具体审批流转中仍然依靠人工流转，纸质传递为主。窗口工作人员能力问题也制约了企业投资项目开工前审批由“专科受理”向“全科受理”转变。

（二）信息流瓶颈还未完全打通

一是信息系统和数据互通不够充分。目前政务服务网正在逐步推进，但电子证照、网上支付、档案管理等系统亟待部署实施和实际应用，省级人口、法人、电子证照等基础数据库尚未在基层行政服务中心开放共享，部门自建系统与综合受理平台的数据对接尚未实现全面双向互通，涉及政务服务事項的证明数据、证明信息等跨部门、跨区域、跨层级之间尚未完全共享，“一次采集、多方使用、一库管理、互认共享”的格局还未形成。

二是现有改革成果应用不够充分。一些部门对运用“互联网+政务服务”认识不深，能力不足，习惯于传统工作模式，提供的信息化服务完全按照传统的部门行政职能划分和工作流程进行，信息化技术对政府履职方式的创新性作用还不明显。从投资项目在线审批监管平台运行情况看，一些部门办件量较少，部分地市纳入平台管理的几十个部门中仅有个别产生审批数据。省公共数据交换平台根据各地需要陆续开放了一些数据信息，但各地运用情况也不够理想。

（三）“最多跑一次”配套机制不够健全

一是“条块分割”体制存在制约。当前“条块分割”的行政体制导致在投资项目审批、电子政务建设等一些领域中关卡重重。尽管经过多年来的不懈努力，也切实对项目审批作了简化优化，但由于部门之间职责交叉，存在多部门规划、审图、评估，多环节收费、论证、验收等现象，相互前置、相互扯皮的问题始终存在。如“工程建设项目招标范围、招标方式、招标组织形式核准”事项，省级由发改和经信部门负责审批，而一些设区市则是由住建部门为主审批，发改部门出具指导性意见，经信部门并不参与审批，导致上下指导协调不够顺畅。

二是“以批代管”现象尚未完全改变。长期以来形成的以审批为轴心的经济管理模式仍有很大惯性，不少政府部门习惯于“以批代管”，说到审批很留恋，说到监管很迷茫。部门领域甚至形成了“行政部门设法立权、事业单位评估审查、行业协会认证考试、关联企业垄断收费”的模式，变成了部门利益法定化、系统权力信息化、涉审中介红顶化。

三、推进企业投资项目开工前审批“最多跑一次”改革的具体建议

推进企业投资项目开工前审批“最多跑一次”改革，要进一步强化统筹协调，做好顶层设计，在做好事项梳理、平台建设和办事流程简化优化的同时，更加注重对相关的法律法规、政府部门组织架构以及自身治理体制机制等进行重新审视和优化调整，从而不断提高行政效率、优化营商环境、缩短开工时间，切实将“最多跑一次”改革进行到底。

（一）建议建立企业投资项目开工前审批难点全链条警示监督工作机制

按照事先制定的审批倒排时间节点，如：建筑方案设计、项目立项备案、招投标环节、中介评估方案、施工图审查、建设工程规划许可证、合同备案、质安监登记、施工许可证申领准备等环节，对可能出现的审批难点及时提醒并督促各相关单位，通过召开协商协调会议予以破解；对项目在方案设计、施工图设计、施工图审查等设计阶段总结提炼出可能出现的一些问题或注意点，提前告知项目业主规避不必要的反复修改；为项目业主单位提供开工报建企业应付费用清单，让企业提前做好相关财务准备。

（二）建议设立投资项目审批综合管理机构

为切实打破投资项目审批“条块分割”体制机制的制約，减少职责交叉、事权不清等问题，建议设立投资项目审批局，对投资项目进行单一触点的审批受理、审核、发证，让行政相对人的申请和政府部门审批业务处理所消耗的资源降到更少。通过重组重构各涉投资项目审批部门的审批资源，构建投资项目审批综合管理机构，充分发挥审批资源的统筹管理作用，真正实现投资项目审批“一头受理、一局审批、一尾发证”的“最多跑一次”目标。

（三）建议取消工业类项目施工图审批，实行项目备案制

对工业类项目审批过程中的审图审批，实施“双随机一公开”的监督检查制度。通过加强对施工图设计、校对、审核、审定、各专业负责人、项目总负责人等责任人员的责任追查力度，实施施工图审查“双随机一公开”抽查制度，施工图审查事项实行资料备案制。将“责任之剑”时刻悬挂在设计单位和设计人员头上，从而加强对设计单位的监管，因此有理由将中介机构施工图审查环节取消，实施施工图备案制度，有利于建设项目在审图环节压缩时间。

（四）建议改变工业类产业土地资源的招拍挂形式

全面推广标准地模式的应用，进一步扩大标准地在土地招牌挂过程中的占比，优化工业类产业土地资源招拍挂准入资格，明确并细化土地资源配置的产业、环保、规划、产出效益等各项指标和要求，通过综合评估投资强度、产业结构、建设方案、土地价格等方式来确定工业类产业土地资源的中标单位，进一步推动土地资源的合理利用、产业机构调整、工业类基本建设项目审批效率。

（五）建议推行特定区域产业类项目的审批方式

以开发区、特色小镇、产业集聚区为重点，推进环境评价、节能评估、水土保持、交通影响、矿产压覆、地质灾害、雷电灾害、文物保护、安全预评价等区域评价、联合评价、多评合一等形式的机制创新，由区块所在政府或管委会统一编制报告、统一审批、统一委托办理，取消或简化单个项目上述事项的审批报建；对特定区域内产业性质类似、同时开发建设的多个项目，实施建筑密度、绿地率、停车位、人防指标、建筑退让等相关指标和电力环网站、物业用房、地下基坑、维护支撑等建设配套进行整体捆绑式审批，以提高土地资源利用率、项目建设水平、项目审批效率。