小产权房合法化问题研究

韩世鹏++孙雪

摘要：不可否认，小产权房的出现及发展已是大势所趋，其不仅反映了城乡一体化的要求，也反映了农民对提高土地征收收益及居民对完善住房保障体系的愿望。本文通过对小产权房概念以及我国小产权房现状的深刻剖析，揭示了小产权房问题的产生原因，在法律途径、城乡二元体制、住房保障体系等方面构建出适合我国实际的小产权房合法化解决机制。

关键词：小产权房；合法化；城乡二元体制；集体土地

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2018）02-0214-02

一、小产权房的概念及发展现状

小产权房的“小”字在于产权。法律并没有区别产权的大小，如此说的根源在于我国特有的二元化土地制度，该制度把土地划为国有土地与集体所有土地，基于此，大产权房及小产权房便有了相对性、可比性。小产权房，一般定义为：基于农村集体所有的土地，于其上建设未缴纳土地出让金等费用的房屋，由乡或村政府而不是国家专门的房屋产权登记机构颁发产权证。据调查，2016年我国的小产权房所占面积已经超过六十六亿平方米[1]，相当于全国房地产总面积的1/3，并且有超过八千万的居住者。我国禁止小产权房的交易，但却屡禁不止，而由此激化了社会矛盾，成为当前社会发展的焦点问题。笔者认为，堵不如疏，小产权房的出现和发展是我国城乡二元制度和社会经济转型发展的必然产物，国家已不能回避集体土地的权属、收益及转让等重大问题，政府应改变以往对小产权房的围堵封杀的态度，正视小产权房违法但合理的实际状况，结合我国的国情，采取切实可行的措施，出台解决小产权房问题的具体方案。

二、小产权房问题形成原因分析

（一）制度原因——城乡二元体制

纵观我国小产权房问题的出现，有一个根本原因不可忽视，即我国的城乡二元化体制。新中国成立初期，我国就尝试并逐步建立了国家土地所有制和集体所有制相结合的土地二元结构。将国有土地与集体土地划分为两种截然不同的管理体系，不管是我国宪法第十条还是土地管理法对土地建设开发的原则规定，针对的对象都是国有土地。集体土地没有国家的征收则不能合法的进入市场。而在国家征收集体土地的过程中，对农民的补偿与土地的增值形成了极大的反差，集体土地与国有土地本质上就存在差距，二者并不是同地同价，农民的利益得不到保障，他们不得不另寻出路，通过出卖小产权房这种不太合乎法律的行为来弥补他们的差额损失。

（二）经济原因——经济转型下城乡发展不均衡

随着我国社会主义经济的不断深入，具有巨大增值空间的土地日益被人们所关注和看重，而小产权房正是农民参与我国社会主义市场经济资源分配的必然结果。改革开放以来，我国城乡收入差距一直居高不下，再加上集体土地与国有土地在转让收益等方面的不平等，使得农民为了提高自身收益，开始出卖转让集体土地。而由于城市化进程加快，城市人口剧增再加上房地产开发商不断进行炒房，使我国房价普遍虚高，造成了城市中低收入的居民无房可购的局面。恰逢此时，小产权房的低廉价格恰好迎合了中低收入者强烈的安家意愿，供给与需求的契合度一路攀升，小产权房的市场不可避免地变得炙手可热。

（三）社会原因——社会保障体系不健全

如果著眼于城市的住房保障制度，我们不难发现，经济适用房、廉租房等低价房尚不能满足低收入人群的住房需求。而且由于相关监督机制的缺失，使得保障性住房并没有分配到真正需要它的人群。农村的社会保障体系很不完善，一方面，农村的医疗基础设施、养老保障体系尚待建设，卫生资源仍旧短缺。另一方面，物价上涨的速度远远超过了农村人群的生活水平，农民又是迫于生活压力，不得不走向了卖地卖房地步。

（四）法律原因——缺乏合理有效的法律规范

毋庸置疑，小产权房法律上的空白也对小产权房的产生发展起到了重要作用。我国并没有对集体土地建设房屋及其流转作出明确规定。现有宪法法律对小产权房立法上的空白，而政府发布的禁止性意见通知亦没有强制力，这也对小产权房的火爆也起到了推动作用。

三、小产权房合法化的对策研究

（一）对于现有小产权房的处理对策研究

现有小产权房数量惊人，排查困难，而且对于排查出来的小产权房如何处理也成了政府及相关学者的难题。笔者认为，现有的小产权房应遵循：不拆除，不罚款，公平合理的原则，逐渐将其进行合法化改造。小产权房的排查是首先要面对的难题，传统的地毯式排查方法费时费力而且效果不大，笔者主张政府应与乡镇政府沟通合作，让乡镇政府协助排查，并在乡镇做好宣传，鼓励村民自查自纠。对于相关的小产权房开发商与购房者做好政策宣传与鼓励，促使相关人员到政府设立的小产权房管理部门进行登记，并补交相关税费，土地出让金等，政府则进行地价评估，对于合格的小产权法，颁发产权证，确认其权利。对于某些房地产开发商为了垄断而购买或占用大量耕地，不符合城市规划的小产权房可以将其改造为经济适用房或者廉租房，纳入到城市住房保障体系中去。若某些小产权房的建造占用了大量耕地，已经威胁到了我国的粮食安全，政府应坚决抵制，立刻拆除，并还原耕地。

（二）完善集体土地自由流转制

我国物权法对所有权这样解释：所有人对自己的不动产或动产，依法享有的占有使用收益和处分的权利。毫无疑问，根据土地管理法，农民对集体土地的处分权上是受到严格限制的。因此，在集体土地的所有权问题上，国家应赋予其与国有土地同样的权利，包括允许农民将个人宅基地村集体将集体土地的使用权进行转让出租等方式流转，实现集体土地与国有土地的同地问题。在利益分配方面，我们可以借鉴广东省在土地流转收益分配的经验[2]，本文经过研究整理如下。对于农民集体共有的土地，是否流转有村委会以及农民代表决定，并由农民选举出的监督小组进行监督。土地流转的收益确保属于全体集体组织成员共有，可以用于村里的基础设施建设，社会保障金或者以分红的形式分给全体村民。农民转让出售自己的宅基地的，收益归农民个人。在流转土地的地价问题上，参照国有土地地价的平均水平，实现集体土地与国有土地的同价问题。

（三）小产权房合法化的法律对策研究

1.立法对策。宪法是我国的根本大法，若要赋予小产权房的合法地位，必须使其合宪。首先宪法应明确规定集体土地与国有土地同地同权，包括占有、使用、收益尤其是转让权，国家和集体同样是土地的主体，两者的地位是平等的，严厉禁止国家有超越集体的职权。另外，我国土地管理法也有必要进行修改，规定具体的集体土地所有权主体，赋予农民对土地使用权地完整权能，打破集体土地流转的身份限制，使其能够自由进入市场流通。针对国家征收农民土地补偿款不合理的问题，土地管理法应明确补偿的标准，综合考虑土地产值、需要安置的农业人口、青苗费以及土地增值收益等，不同地区根据自身的实际情况进行补偿，原则上都要维护农民的利益。

2.司法对策。随着小产权房的兴起，关于小产权房的纠纷案件也随之大量涌入法院。买卖双方的矛盾无非是双方签订的买卖合同是否有效。在北京画家村李玉兰一案中，法院判决买卖合同无效的依据是非集体组织成员不得取得宅基地使用权，但是判决更多的是参考了我国现有的政策。这种裁判标准显然损害了买受人的利益，不利于诚信公正原则的体现。因此，如何统一关于现有小产权房的裁判标准成为了司法界处理此种案件的重中之重。笔者主张小产权房的买卖合同应该有效，若买卖双方在交易时并无违法行为，对买卖合同也无异议，本着合同双方真实意思表示以及诚信公平的原则，可以承认其合法效力，维护出卖人和买受人的合法权益。

四、结语

小产权房的出现是现有的土地制度政策与日益发展的市场经济冲突的产物，从当前我国小产权房的现状以及对小产权房出现的原因的深刻剖析，阐述了小产权房合法化的意义及可行性，并从土地制度，立法司法等方面提出了相应的研究对策。笔者认为小产权房合法化是解决小产权房问题的根本途径，政府应该构建城乡多元保障体系建立城乡一体化体制，完善农村土地流转制度，修改土地管理法等法律使小产权房合法化实现“软着陆”。

参考文献：

[1]苏民.北京等地开始清理小产权房[J].现代企业，2013.

[2]王天逸.小产权房问题研究及相关制度构建[D].华南理工大学，2012.endprint