辽宁自贸区建设的比较分析与政府责任

2018-01-18张彩玲李佳欣

东北财经大学学报 2018年6期

张彩玲李佳欣

〔摘要〕区域经济的振兴和发展很大程度上取决于当地经济的开放程度和投资环境，推进自贸区建设是转变区域经济发展方式、实现产业结构优化升级的重要手段。辽宁自贸区作为目前东北地区唯一的自贸区，是东北地区发展对外经济的重要窗口，肩负着扭转辽宁经济发展态势乃至振兴东北老工业基地的重任。因此，辽宁自贸区的建设和发展意义重大。要着眼于政府责任的落实，从辽宁自贸区建设的优势及不足出发，在充分借鉴国内外自贸区建设和运营先进经验的基础上，从以下四方面探索稳步有效推进辽宁自贸区建设：加强政策引导，促进产业结构优化;深化金融产业创新，拓宽企业融资渠道;加快转变政府职能，打造服务型政府;鼓励社会组织的建设，强化社会组织职能。

〔关键词〕东北振兴;辽宁自贸区;政府责任

中图分类号：F127.9 文献标识码：A 文章编号： 1008- 4096（2018）06-0105-07

一、问题的提出

所谓自由贸易园区（以下简称自贸区）就是指一国或地区在本国境域范围内划出的一个特定区域，区域内在货物监管、税收政策等领域实施特殊的管理政策，其特点就是在关税方面对境外入区货物实施免税或保税，而非降低关税 [1] 。目前，全球自贸区发展态势迅猛，范围遍布各大洲，其数量在不断增长的同时，自贸区的功能也在不断趋向综合，管理水平不断提高，可见，建设自贸区是实现区域经济一体化的重要形式之一。中国的自由贸易区是指在国境内关外设立的，以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，以贸易自由化、便利化为主要目的的多功能经济性特区，原则上就是指通过建立出口加工区、保税区、保税仓库等做法实现对其有效的海关监管 [1] 。自贸区的本质在于用更大的开放倒逼更深的改革，其核心是营造一个符合国际惯例、具有国际影响力的营商环境。

随着經济全球化的深入，国际贸易呈指数式增长，无论是发达国家还是发展中国家都通过建立自由贸易区，带动本国经济升级发展。从国际范围来看，国际贸易规则正处于不断改革调整阶段，加之多哈回合贸易谈判受阻，全球经济增速放缓，但各国的开放速度不断加快，各经济体正积极寻求区域一体化合作，试图通过自贸区建设来争取国际竞争中更多的主动权。在这种新的国际形势下，中国与周边地区国家存在着非常大的区域经济合作空间，加之中国所提出“一带一路”倡议给所涉及国家可能带来的实质利益，由此可见，中国自贸区的发展呈现出新的前景。从国内范围来看，中国经济发展进入新常态，面临诸多机遇与挑战，随着中国改革开放的不断深化，产品缺乏国际竞争力、产业结构不合理等问题不断出现，因此，建设自贸区已经成为中国顺应经济全球化趋势的必然选择，是促进发展合作共赢的主要途径以及统筹兼顾国内国外市场及资源、深化扩大对外开放的重要手段。中国在建立了上海、广东、福建、天津四个自贸区，并取得了巨大成效之后，2016年8月31日，党中央、国务院决定，在借鉴以上四个自贸区的可复制可推广的改革试点经验的基础上，又开启了包括辽宁在内的第四批自贸区建设。辽宁作为实现东北经济振兴的重要组成部分，确立了沈阳、大连和营口三地作为辽宁自贸区建设，由此开起了加快市场体制改革、推动结构调整、振兴东北老工业基地整体经济和对外开放能力的新引擎。

东北老工业基地形成于20世纪30年代前后，拥有独特的客观环境优势，曾经是中国规模最大的重工业基地，是中国经济发展阶段的重要标志和典型区域，辽宁作为中国老工业基地之一，为中国经济社会发展做出了巨大贡献。辽宁拥有大量专业能力强的人才资源，为辽宁振兴发展提供了充裕的人力资本，并且，辽宁处于东北亚、中蒙俄等经济走廊的重要节点上，有着十分明显的对外开放的区位优势，到目前为止，实施振兴东北老工业基地战略使中国经济取得了飞跃性发展 [2] 。然而近几年，东北地区经济增速出现较大回落，“新东北现象”层出不穷，产能严重过剩，企业效益下滑，政府财政收入增长缓慢，经济风险不断攀升，辽宁由于受到体制性、结构性、机制性矛盾的叠加影响，经济增速明显下滑，2015年全国排名垫底，2016年GDP呈现负增长。为此，国家出台了一系列促进东北老工业基地振兴发展的政策举措，中央批准在辽宁设立自贸区，则是对支持东北振兴重大政策的强化和重大举措的具体化。

党的十七大提出把自由贸易区建设上升为国家战略，党的十八大以来，以习近平为核心的党中央确立了开放发展新理念，推进“一带一路”建设，习近平在党的十九大报告提出 “推动形成全面开放新格局 [3] ”，因此，确立辽宁自贸区建设是贯彻新发展理念，建设现代经济体系的客观需要，是实现决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化强国新征程的现实需要。随着党中央确立2020年全面建成小康社会这一战略目标的提出，东北老工业基地的振兴对国家战略的最终实现有着重要的影响，可见，东北老工业基地在国际大环境的影响和国家政策的助推下，迎来了改革发展的新机会，辽宁自贸区的确立对东北地区经济的振兴无疑是雪中送炭。

二、辽宁自贸区建设的优势和短板

（一）辽宁自贸区建设的优势

辽宁自贸区拥有良好的区位优势。辽宁地处沿海经济带，南临黄海和渤海，是中国东北地区既沿海又沿边的省份。其中，被纳入辽宁自贸区的沈阳、大连和营口三个城市拥有优越的地理位置和发达的海陆空交通运输体系，辽宁自贸区可凭借沈阳雄厚的重工业基础，借助大连和营口的港口优势，以贸易来带动重工业的发展，进而推动辽宁乃至整个东北地区经济的发展。同时，辽宁是东北经济区和环渤海经济区的重要结合部，使得辽宁一方面能够实现与京津冀地区进行联动，吸引京津冀经济圈的高新产业和高精尖的专业人才，从而提高自身科技创新能力，促进辽宁产业结构的优化升级，创造新的经济增长点;另一方面能够加强辽宁乃至整个东北地区与韩国、日本等经济发达国家的交流与合作，实施“走出去”战略，进一步凸显了辽宁在整个东北地区的重要地位。

辽宁自贸区拥有优越的港口条件和便捷的交通环境。辽宁作为东北地区唯一的沿海省份，具有临近渤海、黄海的区位优势，拥有大连港和营口港两大港口，大连港是东北地区最重要的综合性外贸口岸，港阔水深，是中国东部沿海重要的经济、贸易、港口城市，营口港是全国范围内重要的综合性主枢纽港，在东北地区及内蒙古东部地区是最近的出海港，被称为“东方贸易总汇”。目前政府正着力开发建设“五点一线”沿海经济带，构筑对外开放新格局，这既有助于东北经济的发展，也是提升辐射能力、着力实施国家区域经济协调发展战略的重要之举。同时，辽宁拥有密集的铁路交通网，交通体制逐渐成熟，有沈丹、长大、沈山、沈吉、锦承、魏塔等铁路干线、支线共57条 [4] ，以沈阳为枢纽向周边经济带辐射。此外，辽宁还拥有迄今为止中国最长的沿海公路——滨海大道，这不仅有利于带动沿线区域经济的发展，而且便捷的交通网络也为辽宁自贸区建设奠定了坚实的基础。

辽宁自贸区拥有雄厚的工业基础和技术人才储备。辽宁被誉为“共和国的长子”，在国家政策扶持下，在充分利用本地煤炭、石油等自然资源基础上，建立了规模庞大的重工业产业群，在装备制造、钢铁、石化等领域拥有完备的工业基础，这为辽宁创设新技术、新产业、新模式、新业态提供了技术支持，目前高端制造产业逐渐成为未来辽宁工业发展的重要方向。在技术人才储备方面，据统计，辽宁通过深化改革人才发展体制机制、制定更加积极开放有效的人才发展政策、统筹实施重大人才工程项目，全省增加了数万名的专业技术人才。同时，辽宁政府提出《辽宁省人才服务全面振兴三年行动计划（2018—2020年）》，全方位吸收各行业高精尖人才，为辽宁自贸区建设及辽宁经济的发展储备了一大批创新型人才。

（二）辽宁自贸区发展存在的不足

1.产业结构不合理。根据2017年6月公布的调查数据 [5] 显示，2016年三大产业结构比重由上年的8.3∶46.6∶45.1调整为9.9∶38.6∶51.5，产业结构不断优化，但相比较于其他发达经济体，第三产业占比相对过低。辽宁作为工业大省，重工业是其主导产业，一直以来，第二产业的发展远快于第三产业，其中占据主导地位的资源型产业，其经济效益水平却远低于作为推动工业转型升级的基础力量与重要引擎的装备制造业，并且，辽宁的装备制造业相对于其他高新技术产业，存在投资规模大、投入和效益不匹配等问题。辽宁的装备制造业、重化工业等存在历史悠久、沉淀成本较高等问题，因此，进行产业结构调整的难度较大。此外，从实体经济的结构来看，国有经济占比大，辽宁的实体经济普遍存在债务压力大、创新力不足等问题，传统产业债务负担重与新兴产业缺少资金支持的问题并存，金融、信息科技等服务业的不发达，也加剧了产业结构的不合理。

2.投资环境建设相对滞后。整体投资环境是区域经济建设和发展的关键因素，辽宁所面临的体制机制的缺陷阻碍了投资的发展，由于多种因素的影响，辽宁的投资环境受到了一定程度的质疑，有所谓“投资不过山海关”的揶揄。辽宁作为中国老工业基地，计划经济的管理思想是区域经济发展的重要阻碍因素，由于体制创新不足，并且近些年经济的不景气，导致辽宁的金融行业相对落后。辽宁缺乏全国性资本市场吮吸金融资源，有明显的金融资源溢出现象，各个企业资金短缺，融资多数要靠政府财政支持。然而其金融业只是以银行业为主，证券类、保险类等金融服务业相比其他地区较为落后，金融法人机构较少，对辽宁经济的贡献率较低，致使企业可融资的渠道较窄，融资相对困难，从而极大削减了区域内中小企业的发展。

3.管理体制相对落后。从国外自贸区建设与中国自贸区相比，可以看出，中国自贸区起步较晚，相比之下，尚未形成完善的管理体制，辽宁经济“垫底”是受观念落后、体制陈旧等多因素的制约。在机构设置上，呈现大而多的现状，人员配备臃肿，各部门分工过细，部门利益存在严重的固化现象，职能交叉重叠，行政管理条块分割，客观上缺乏更高的透明度，严重影响行政效率。在经济上，辽宁由于受计划经济体制的影响，仍坚持以政府的理念和行动为主导，由此形成的管理体制和理念不利于市场经济的发展，导致社会资源配置不合理，并阻碍了经济发展方式的转型升级，著名经济学家吴敬琏 [6] 教授认为

“根本的问题在于我们的体制，要克服那些转变经济发展方式的体制性障碍，要建立一个有利于创新创业的制度体系，归根到底它的症结，它的关键在于改革。”在监管上，辽宁自贸区在落实政府责任方面监管力度不足，缺乏行之有效的问责制度，未完全实现决策、执行、监督的相互制约，与构建法制、透明、公平的营商环境还有很大差距。

4.社会组织功能不强。社会组织是现代社会“三大支柱”之一，具有政府所不具有的独特属性，但是传统的社会治理理念仍然是由政府单方面主导，这大大限制了社会组织职能的发挥。政府职能转变仍处于改革期，强烈的行政色彩渗透在社会组织的活动之中，可见，社会组织在自贸区建设过程中承接政府职能仍有一定的困难。高位阶的社会组织法的缺失，难以保证社会组织的地位，导致社会组织功能受到限制。社会组织相对于政府而言，在提供公共服务方面社会组织具有一定的优势，但由于政府对公共服务的垄断使得公共服务质量下降，成本增高，社会组织在某些方面难以发挥其功能。同时，社会组织自身能力存在一定的缺失，社会资源不足导致社会组织对政府存在依赖性，社会组织所具有的志愿性，使得人员配备相对业余化，对社会组织功能发挥产生了一定的阻碍。

三、国内外自贸区的成功经验借鉴

（一）上海自贸区：大力深化改革，创新投资管理制度

上海自贸区是中国大陆境内建立的第一个自由贸易区，成立于2013年9月29日，上海作为中国的金融中心，其自贸区的建设更侧重于对金融中心作用的发挥，2017年3月25日出台的上海自贸区的深化改革方案，特别提出上海自贸区在服务国家“一带一路”建设和推动市场“走出去”方面要发挥领头作用。

第一，实施负面清单管理模式。上海自贸区首先推陈出新，将对外资管理由正面清单管理模式转变为负面清单管理模式，通过制度创新来减少关税壁垒，实施简政放权，坚持“法无授权即禁止，法无禁止即自由”的现代管理理念 [7] 。上海自贸区简化国际贸易制度和手续，优化工商登记制度，实行外商投资备案制以及事中事后监管等，均值得辽宁自贸区借鉴。第二，深化金融领域改革。上海自贸区在风险可控范围内，在自贸区里率先对人民币资本项目可兑换等方面进行了尝试，并扩大了跨境人民币的使用，加速了人民幣国际化进程。同时，为推进贸易投资的便利化，上海自贸区建立了能够适应自贸区发展的外汇管理体制与制度，其金融领域改革的重点领域是利率市场化改革，并取得了显著成效，提高了资金的配置效率。

第三，加强海关监管制度创新。上海自贸区的海关监管并非海关特殊监管区域的简单升级，而是在对外贸易环境发生变化的背景下所做的战略决策。自贸区内采取监管创新机制，坚持了“一线放开、二线管住、区内自由、分类监管、功能拓展”的总体理念，推进海关特殊监管区域“四个整合”及“四个优化”，为自贸区发展创造了良好的海关环境。

（二）天津自贸区：借力区位优势，促进产业融合

2015年4月正式挂牌成立的天津自贸区，地处环渤海地区，依托京津冀一体化、滨海新区开发开放及金融示范区等国家战略。同时，天津自贸区发展具备便捷的交通运输网，天然港口物流的能力强，向北既能够延伸中国东北、西北和华北地区，又能够衔接日本、韩国以及东北亚的部分国家。

第一，转变政府职能，科学定位政府与市场关系。天津自贸区实施了“一颗印章管审批”“一份清单管边界”“一个平台管信用”等“十个一”的政府职能改革，创新了行政管理方式，提升了行政管理水平 [8] 。在事中事后监管方面严守风险底线，建立符合国际标准又具有自身特色的管理体系。为了给自贸区提供完善的法律保障制度，研究制定了《中国（天津）自由贸易试验区条例》，对自贸区的各方面进行了规范。辽宁自贸区可以在提高行政管理水平方面参照天津自贸区的经验。第二，提升开放水平，扩大开放领域。在服务业与制造业方面，天津自贸区减少了对境外投资者的准入限制，在外商投资管理方面，建立对外投资合作“一站式”服务平台，同时，与上海、广东、福建等三大自贸区共用一张负面清单，负面清单之外的事项绝大多数是不需要审批的，这使得效率和透明度大大提高。第三，优化产业结构，大力发展高新技术产业。天津自贸区基于“互联网+”理念，建立了国际贸易“单一窗口”，企业可以在任何地点的互联网单一窗口完成操作，提高贸易便利化水平，创新海关和检验检疫制度，培育新型贸易方式，提升了天津口岸的影响力和竞争力。

（三）新加坡自贸区：完善制度体制，加强技术创新

新加坡是东南亚最大的海港，作为一个以自贸港立国的国家，新加坡的优势主要是技术创新。它的地理位置优越，是临近各国的集散中心和重要的国际航空中心之一，被称为“东方十字路口”。

第一，政府管理体制完善。在裕廊海港自贸区设立之前，新加坡就通过了《自贸区法案》，法案全面规定自贸区功能、管理体制、运作模式、优惠政策。在自贸区的开发管理方面，行政管理与开发经营是分开的，财政部负责宏观规划，自贸区主管机构负责具体的开发管理。第二，优惠政策全面开放。为推进出口导向型发展战略，新加坡自贸区制定高度开放的投资、金融政策以及税收等优惠条款。新加坡在金融领域不存在任何外汇管制，外汇及其他形式的合法收入都可以进出自贸区。新加坡对外商投资限制很少，对工业园区内的企业进一步提高优惠力度，除了豁免关税外，在个人所得税、营业税、增值税等方面予以优惠 [9] 。第三，信息网络设施发达。新加坡自贸区普遍采用信息网络手段，确保了到港船舶的无缝衔接，以及货物和集装箱装卸的调度，并且其凭借完善的基础设计建设和规划，可在短时间内完成货物装卸作业并通过快速道路及时将货物送达目的地或转运点。

（四）日本冲绳自贸区：加强政策引导，科学定位区域发展方向

1988年，日本政府在综合本国经济发展现状和国际经济形势基础上，创建的冲绳自贸区，是日本经济特区的先行者，也是日本目前唯一的自贸区。从自贸区建设背景来看，冲绳自贸区与辽宁自贸区有些相似，都是在经济相对低迷时，受国家政策的扶植而创设的。

第一，良好的物流中转储备功能和优惠的保税业务。冲绳自贸区属于物流中转加工型地区，具有良好的储备加工等功能，充分发挥了它的地理特征帶来的优势，逐步成为外国货物中转的重要区域。凭借其自贸区的保税制度，以及当地的港口优势，冲绳自贸区对外国货物的原材料加工并销售国外时，可以免除关税和消费税，外国货物可以在无需缴纳关税情况下在此进行保管与配送。第二，加大技术创新，提升制造水平和经济效益。冲绳自贸区的加工制造业发展模式比较特殊，先以半成品的形式从外国进口到自贸区，再利用保税优势进行最后完工，配上“Made in Japan”的标签，最后将成品出口到国外，提高产品附加值 [10] 。第三，大力发展旅游业。冲绳较日本本土更具有独特的美式风情，有“日本的夏威夷”之称。为了吸引更多的各地游客，冲绳自贸区出台的签证优惠政策，以及自贸区内建设的大型国际免税购物中心，使得冲绳经济不断发展，旅游业成为冲绳支柱性产业之一。第四，企业入驻的扶持政策和人才培养措施。为了鼓励企业能够入驻冲绳自贸区，政府主要针对制造业、尖端技术型制造业、信息通讯产业和国际航空运输产业等四大行业的企业，对固定资产投入、新雇用员工和环境设施等给予经费补助。同时，为鼓励入驻企业尽可能多地雇用当地年轻劳动力，冲绳县政府设立了“冲绳青年雇用促进奖励金”和“本地求职者雇用奖励金”，解决了就业问题的同时，也带动了冲绳经济的增长。

四、辽宁自贸区建设中落实政府责任的建议

辽宁自贸区自成立至今，严格按照《中国（辽宁）自由贸易试验区总体方案》的要求进行战略部署，已对自身发展进行了准确定位。通过以上对辽宁自贸区自身优势的分析，可以看出辽宁自贸区具有可观前景，但仍需政府制定相应的配套管理措施，在推进辽宁自贸区建设的过程中，政府应秉承规范、透明、法制的原则，全面梳理所有相关的法律、法规、条例，予以公示并严格执行。因此，结合国内外其他自贸区建设的有益经验，从辽宁自贸区的优势发展、短板补齐以及未来规划等角度，落实政府责任，提出了以下可行性建议：

（一）加强政策引导，促进产业结构优化

政府的作用和干预手段在市场经济条件下，首先体现在为市场运行建立规则，以法律的手段对所有参与经济活动的群体进行行为规范，辽宁自贸区建设出现的市场化程度不高、国有企业活力不足、产业结构不合理等现象，归根到底还是体制机制、产业结构、经济结构等问题，结构调整既是国家战略布局，又是辽宁及东北地区经济发展的诉求，因此，政府应通过借鉴天津自贸区的相关经验，促进辽宁自贸区的产业结构优化。

第一，改革国资国企。党的十九大报告对改革国资国企做出了重大部署，为国资国企改革指明了方向。深化国资国企改革，实现国有资产做优做强，稳妥推进企业混合所有制改革，大力推进国有资产资本化，通过自贸区建设，发挥市场体制机制的作用，推动国有资本与产业联动调整，避免垄断以及对政府扶持的过度依赖。第二，促进产业转型升级。辽宁自贸区必须要加快制造业与服务业的发展，辽宁自贸区的建立，使得辽宁及东北地区更好地参与“一带一路”建设，自贸区建设与“一带一路”基础设施需求相对接，极大促进辽宁制造业的发展。汪洋 [11] 指出：“坚持制造领域开放与服务领域开放更好结合，以高水平开放促进深层次结构调整。”虽然辽宁制造业开放比较早，具有雄厚的基础，但是仍存在产能过剩等情况，要拓宽业务范围提高自身的竞争力，推动新兴产业向自贸区集群式发展。第三，大力发展服务业。服务业是国民经济的重要组成部分，发展服务业是提高综合竞争力和转变经济增长方式的重要途径。东北地区服务业总体水平相对滞后，服务业增加值占GDP比重低于全国水平，辽宁自贸区的建设对服务业的发展可谓利好，政府应从各方面制定服务业发展的政策体系，加大服务业的开放程度，重点发展新兴服务业和生产性服务业，全面提升服务业的产业比重，为辽宁转变经济增长方式以及促进东北老工业基地深化改革提供重要支撑。

（二）深化金融产业创新，拓宽企业融资渠道

自贸区的金融改革与创新，是经济领域最具冲击力的改革，决定着自贸区实体经济改革的前景，中国经济进入新常态，需要不断的拓宽金融领域的宽度，但是近几年东北经济整体下行，金融领域发展相对迟缓，辽宁自贸区的稳定健康发展，离不开完善的金融市场和金融体系，因此，政府要学习上海自贸区的相关经验，对金融创新、健全金融体系、完善金融市场、扩大金融开放等方面进行改革。

第一，推动人民币国际化发展。人民币国际化对国内产业升级和服务业的发

展有一定的正面影响，极大促进了中国对外贸易、投资和金融的进一步发展。政府应利用辽宁现有的金融环境，以自贸区为平台，探索符合自贸区发展的人民币国际化的管理体系，从而使得自贸区内的企业和个人投资融资便利化，提升自贸区的工作效率和服务水平，也为辽宁及东北制造业的“走出去”奠定了坚实的基础。第二，深化外汇管理体制改革。总体来说，“我国在有效防范风险的前提下，已有选择、分步骤地放宽对跨境资本交易活动的限制，逐步推进资本项目可兑换。 [9] ”对外汇管理体制的改革，使得自贸区内的贸易投资和企业融资自由化。因此，政府应该在风险可控范围内，按照外汇管理服务实体经济的宗旨，促进实体经济的发展，为市场用汇需求提供服务，为贸易活动提供便利。简化资金池管理和外汇收支手续，银行按照“了解客户”、“了解业务”、“尽职审查”的展业三原则办理经常项目收结汇、购付汇手续。第三，加强金融服务功能。各金融行业要主动融入自贸区的成立及发展、优化提升专业金融服务，政府应鼓励辽宁自贸区推进内资融资企业试点，加强事中事后监管，建立风险监控机制。凭借辽宁自贸区的自身优势，以及产业转型升级需求，通过对金融产品和金融服务的创新，为实体经济提供服务 [12] 。加强金融服务功能，不仅能够促进辽宁及东北地区经济的发展，而且也能够解决辽宁人才短缺的问题。

（三）加快转变政府职能，打造服务型政府

转变政府职能的实质是划清政府、市场、社会的职能边界，是将简政放权、放管结合、优化服务相结合，以市场需求为主体，提高行政效率。政府职能转变就是要克服以往行政管理体制、管理思维、信息技术建设、社会力量参与等多重因素的制约。辽宁应适当借鉴中国前两批自贸区的政府转变职能的相关措施，以及新加坡自贸区完善政府体制的相关经验，大力改革审批制度，政府职能的转变是辽宁自贸区能否建设成功以及能否有效振兴东北经济的关键之举。

第一，推进机构整合。政府要减少机构功能重叠，强化机构与职能整合，提高工作质量和工作水平，将精简、统一落到实处。各部门要切实做好本职工作，有组织、有步骤地完成每个环节任务，加强内部运转，释放相应权力，对人员配置进行调整，使得各部门之间协同并进，为辽宁自贸区的发展提供高效的运营环境。第二，划清政府职能界限。通过政府职能的合理规范，政府把不该管、管不了、管不好的事情交给市场和社会，从而激发市场活力。在政府治理制度设置方面，要做到从“制无禁止不设置”转变为“制有激励皆设置”;在政府权力起用和取向方面，要做到从“权无管制不运行”转变为“权无服务不启动”;在政府职权、职事、职位和职责配置方面，从“职无权配不作为”，转变为“职无责任不配权”，积极落实“放管服”改革举措 [13] 。第三，加强监管职能。政府要将简政放权落到实处，行政管理机制要廉政高效，权责统一，公开透明。运用电子监察、远程监控等对整个服务事项办理实行全方位监督，同时要建立预警与纠错机制，运用新技术加强监管创新，从而为辽宁自贸区的发展打造法治化、市场化、国际化的营商环境，为各个领域的发展奠定坚实基础。

（四）鼓励社会组织的建设，强化社会组织职能

现代社会由“管治”转型为“共治”，这意味着社会组织要承担更多的责任，自贸区建设为社会组织发展提供了机会，社会组织的发展也为政府简政放权提供了途径，但目前社会组织并没有完全发挥其作用，仍存在體制、法律与政策障碍，因此，政府要加快职能转变，社会组织要提高自身职能建设，政府可参照冲绳自贸区对企业及人才的优惠政策，从而使得社会组织在自贸区的环境下，积极做好承接政府职能转移的作用。

第一，提升公共服务能力。社会组织是公共服务的传递者，有效弥补了政府低效提供公共服务的不足，有助于打破公共服务的垄断，促进公共资源配置的市场化，并减少市场的不稳定因素，有利于为辽宁自贸区建设提供良好的市场环境。辽宁自贸区的建设，要求政府更要重视公共服务能力等软环境，要推进政社合作，加强市场与社会之间的分工与合作。政府释放社会组织的生存空间，减少对社会组织的干预，增强社会组织的独立性与自主性，促进政府与社会组织的相互合作 [14] 。建立健全的社会组织管理体制，将政府对社会组织的干预限制到合理范围，鼓励社会组织参与到自贸区建设中，同时要做好监管工作，引导和规范社会组织行为。第二，加强社会组织能力建设。管理体制的松动为社会组织释放了发挥作用的空间，但能否发挥应有的作用还需要不断加强自身能力的建设。社会组织的本质是具有一定的公益性，因此，社会组织应该把公益性做到最好，同时将服务、合作与竞争意识都融入进去，明确责任，发扬服务精神，树立良好的公益形象。在自贸区建设中，社会组织要摒弃传统的对政府的依赖心理，要树立竞争意识，根据社会需要积极调整自身发展战略，不同的社会组织具有不同的功能，要根据行业特点，提升自身专业能力，社会组织也可以充当政府与市场之间的桥梁，为政府在制定政策中更好地协调利益关系提供建议，进而促进自贸区市场化的进程。

五、结论

在国家经济迅速发展的时代背景下，自贸区也乘着政策的东风而发展起来。建立自贸区是党中央、国务院统筹国内国际两个大局，推进中国改革的重大尝试，这有利于培养中国在全球的竞争优势，构建与各国合作的新平台，打造出中国经济的“升级版”。辽宁自贸区作为3.0时代的自贸区，肩负着为东北老工业基地提供可复制推广经验，推进与东北亚全面合作，新时期政府职能转变，管理模式创新，构建服务型政府的重任 [1] 。通过对辽宁自贸区优劣势的分析，以及国内外自贸区建设所提供的经验参考，可见辽宁自贸区的前景十分乐观，对辽宁经济的发展以及东北老工业基地的振兴具有极大的战略意义。因此，要不断提高自贸区的质量，鼓励大胆试、大胆闯、自主改，整个东北地区要不断加强自贸区建设，正视辽宁自贸区建设面临的挑战，抓住辽宁自贸区建设中带来的各种机遇，充分利用辽宁自贸区的自身优势，加快市场取向体制机制改革、推动结构调整、不断创新，政府要落实简政放权，充分发挥社会组织的功能，同时要不断扩大与东北亚经济全方位合作，形成本地经济发展与辽宁自贸区发展齐头并进的局面。随着辽宁自贸区改革路径的不断明确，以及相关政策的推进，辽宁自贸区一定会取得显著成效，一定会肩负起振兴东北老工业基地和推动辽宁经济发展的重任，并为东北地区乃至全国经济的发展做出正确的示范。

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