浅谈会计委派制在行政机关单位的施行

张松

【摘 要】会计委派制在中国行政单位试行已有十余年时间，与其在企业中试行相比发挥的作用更为有效，为规范行政预算收支管理，节约财政资金发挥了重大作用。但经历了十余年的试运行，行政单位会计委派仍存在着一些问题。本文对行政单位会计委派制的深入推进及实践运行中存在的问题进行了分析，并提出了改进建议。

【关键词】行政单位会计委派制；会计监督；现状；对策

会计监督是会计的基本职能之一，因其与会计核算同步进行，所以具有基础性、完整性和连续性，是重要的内控基础工作，也是外部监督的重要依据，更是国家行政机关开展政务管理的重要手段。

目前，我国行政单位的行政管理及列支中还存在着一些问题，如项目重复建设、建设进度缓慢、浪费严重、腐败案件频发等，会计监督弱化是其形成的重要原因之—。本文从强化独立性的角度，对进一步推进会计委派制在行政机关单位中的施行进行探讨。从理论上确保会计监督的独立性，在实际工作中从根本上使会计人员不做傀儡，真正发挥监督及决策机制，斩断腐败之源。进一步推进行政单位管理的水平，提高财政资金的使用效率效果。

一、行政机关会计监督的特点及会计委派制应用的可行性

1.行政机关会计监督特点

（1）财政预算管理制度赋予会计监督指向明晰

行政机关的收支项目严格执行财政预算管理制度，尤其对于会计重点监督领域支出管理，更是严格按功能分类和经济分类进行细分核算，会计监督的重点就是支出业务是否严格按功能分类和经济分类进行核算，有无擅自调剂资金的情况及支出是否真实合理，其会计监督具有明晰的指向性。

（2）国库集中收付制有利于施行会计监督

行政机关收入采用直接缴库和集中汇缴方式上缴税收收入、小额零散税收和其他应缴收入，而财政支付则采用财政直接支付及财政授权支付的方式列支，其收缴及列支方式简单，更有利于施行会计监督。

（3）相对简单的会计核算业务使会计监督的施行更有成效

相对于企业复杂的核算业务，行政单位的会计核算要简单得多，其运行的非盈利性和相对简单的报表系统簡化了分析程序与方法，使会计核算监督的施行变得更为简单有效，提高了会计监督的效率与实际意义。

（4）政府财务制度改革赋予会计监督新的内涵与使命

随着“权责发生制政府综合财务报告制度改革、《政府会计准则——基本准则》的重大制度理论创新”的要求，会计监督的对象不仅仅着眼于支付业务的真实性、合法性，更加注重财政资金使用的效率及产生的社会效益。

2.行政会计委派制应用的可行性

（1）反腐制度深入推进促使行政单位施行会计委派阻力变小

十八大以来，国家加强了反腐倡廉打击力度，出台了一系列的准则及条例，一些利用原有体制缺陷中获利者大多收手，抵触情绪降低，许多行政单位及领导甚至主动要求委派会计尽快入驻，将行政业务列支依法合规上升至相当的高度来规避风险。

（2）会计监督指向明确，核算业务相对简单易于操作实施

行政单位的收入设置类、款、项、目四级，支出功能分类设置为类、款、项三级，而经济分类只设置类款两级科目。行政单位的收支业务严格执行预算管理，支出分为财政直接支付与财政授权支付，其风险防控环节明晰，会计委派人员更易于在进行财务核算的同时开展会计监督工作。

（3）务实有效的绩效考评将促进政务成本降低及效率效果的提高

会计委派人员的入驻，将促进行政单位的绩效考评操作务实有效，避免形式主义和弄虚作假。排除人为因素，避免“数据出官，官出数据”的恶性循环，使绩效考评变得更加客观公正，将充分发挥其激励与奖罚作用。

（4）会计委派制的施行让腐败无处可藏

会计委派人员的入驻，由于没有行政直接管理、职务晋升和岗位调整的威胁，其极强的独立性将使会计监督实务有效，使腐败无处藏匿，不但能节省大量的财政资金，更能改善政府的清廉形象。

二、会计委派制在行政机关施行的现状及存在问题

1.会计委派制在行政机关施行的现状

（1）会计委派在行政机关施行情况

我国1998年引入会计委派制，时任国务院总理朱镕基在2000年九届会国人大第三次会议上所作的《政府工作报告》，又明确提出，要进一步推行会计委派等制度，加大从源头上预防和治理腐败的力度后，会计委派制在全国范围内陆续展开。目前，大多省份的行政机关单位施行了会计委派制。

（2）会计委派在行政机关施行的方法

目前，我国各省对行政事业单位的会计委派主要分为“以地方政府名义向所属行政事业单位直接委派会计人员的‘直接委派和地方政府在基层的市、县、乡（镇）成立集中制的‘核算站”等两种委派形式进行核算及监督管理。列如海南省政府，就在市、县一级基层分口归类设立了集中制的“核算站”为全省大多数的行政及事业单位提供会计服务和监督管理。

（3）行政机关单位施行会计委派取得的效果

会计委派制在大多数省份省政府的大力推动下，经过十余年的运转及完善，取得了良好的效果。稳定了会计人员队伍，提高了会计人员的专业素质及能力，在一定程度上减少了国有资产的流失，从源头上为防止了浪费及腐败提供了可能。会计委派制的实施，在国家行政单位中取得的效果更为显著，在一定程度上遏制了腐败的发生。

2.会计委派制在行政机关施行存在问题

（1）深入程度不够，会计委派制没有深入至各级行政单位

个别省份还没有推行会计委派制，或者实施了会计委派制的省份，行政机关中实施推进的不全面不彻底。一些行政机关单位会计人员非委派，还是本单位的公务人员构成，其专业性和独立性得不到保障。对实行会计委派制，个别地方仍有抵触情绪。原有体制缺陷中获利者，会为维护其非法获利行为而设置各种障碍，阻碍了会计委派制的推进与实施。endprint

（2）委派机构建设薄弱影响了监督作用发挥

由于委派会计没有深入行政单位基层，或虽下沉至行政基层单位，但缺少相应的制度保障，无法深入掌握行政单位的业务，而处于“半真空”状态，难以发挥其监督作用。

（3）委派人员素质难以满足工作需要

目前，许多施行会计委派制省份的委派会计年龄大，知识老化，接近退休年龄，工作热情不高，难以适应快速的财务制度改革的需要。

三、影响会计委派制在行政机关施行的因素分析

1.缺少法律依据，没有制度保障

自2000年九届会国人大第三次会议《政府工作报告》中，明确提出要进一步推行会计委派等制度以来，国家还没有出台有关会计委派的相关法律法规。如果有完善的法律制度保障，会计委派工作将在行政机关落地生根，充分发挥其监督作用。而没有法律依据，会计委派工作开展名不正，言不顺，为一些利用现有制度缺陷攫取不正利益获得者，提供了阻碍会计委派施行的理由与借口。会计委派只要不能植基层，其象征意义大于实际意义。

2.委派的高素质人才储备不足

只有建立一支高素质，人员充足的财务人员队伍，才能支撑起会计委派工作的有效施行。而低素质的会计人员委派，不但起不到监督作用，反而会发现不了舞弊，造成列支规范、合理合法的假象，反而成为腐败的“遮阳伞”。

由于委派会计的行业门槛较高，从业人员不但必需具备专业胜任能力，同时还具有公务员身份或事业编身份。素质较低的会计人员进不来，素质高的会计人员又因待遇低而不想来，造成了委派的会计人员素质不高，并且普遍年龄偏大。

由于具有从业资格及能力的委派会计人员储备不够，在进行下派轮岗时，常常无人可用，只能在不同行业的下派会计人员中调用。比如，将一名从事农业单位下派的会计人员调至政法系统行政单位从事会计核算。因为没有胜任能力，不但起不到监督作用，更是为了应付工作而不得不听取业务处室的指挥，不但失去了独立性，也失去了会计委派的意义。

3.没有建立落实绩效考评体系及与纪律监察机构的联动机制

合理的绩效考评体系及与纪律监察机构的联动机制的建立，不但能保护委派会计人员，更能会激发其工作热情。而实绩效考评体系及与纪律监察机构的联动机制缺失的会计委派，将使委派会计人员缺少动力，产生明哲保身的心态，降低其监督作用。

由于委派会计制度建设不够完善，目前施行会计委派制的省份，大多没有建立起有效的会计委派人员绩效考评制度。一些委派的会计人员，迫于种种原因，对于一些违规业务，采取争一只眼闭一只眼，只求形式上合法不逾越底线就成的思想，甚至接受单位违规人员的不当利益而影响其独立性，降低了监督作用。并且，在开展业务中，对于违规逾越红线的业务，大多情况下不予办理支付，但却不会检举与揭发，降低了会计委派的震慑作用。

四、改善会计委派制在行政机关施行效果的对策

1.依法制定并完善会计委派管理制度

国家应完善会计委派制相适应的法律法规，明确会计委派人员的身份确定和权益的保障，从而为会计委派制的推广实施提供法律保障。撤销各级行政单位的财务岗位编制，分流其臃肿且业务水平不高的会计人员。由各省的财务厅，对各级行政单位的实际情况及需要，按类分级，统一指派相应资质及能力的会计人员深入行政单位参加决策层管理及开展具体财务核算工作。并根据实际需要，定期对派驻会计人员进行轮岗，保持其独立性。

2.建设专业的队伍形成良好的培训及晋升考评机制。

制定法律，在财政部的领导下，以各省的财政厅为依托，建立一个完全独立的财务工作体系，逐步推进会计委派制工作运行机制的正常运行。由各省的财政厅统一整合全省的会计专业人才，建立财务人员资源库，培训一支专业能力强，独立性强的财务队伍，设定专业的培训晋升路径，建立科学的专业分级分类管理。

每个省的财政厅，拥有专家学者型的领导，并且与各大科研院校有良好的沟通。能够充份整合社会各方面的优势力量，集中优势调动师资力量，组建一支高素质的财务从业人员队伍，并且能使用在校的财务专业的大学生在校期间就能得到锻炼的机会，理论联系实际，大大缩短了专业人才培养的周期及培养成本。

3.提高派驻会计待遇，建立起合理有效的激勵约束机制

为了防止舞弊的发生，应对各省财政厅组建的专业财务队伍实行较高的待遇和严格科学的考核激励体系，并授予相应的权利，使下派的会计人员不想腐，不敢腐，面对违反财经纪律的行为敢于拒绝和揭发。例如：合理确定派驻会计人员揭发贪腐案件案值金额一定比例的资金作为其奖励，更激发其工作热情，对派驻单位的工作人员进行有效的反腐震慑。

五、结论

会计委派制在我国行政单位的有效施行，还需进一步探究与实践，其意义重大。不但能大幅提升行政单位的财务核算水平，而且可以强化落实内控建设，才能紧跟我国深化改革的需要，更有效发挥会计委派的作用。如真正现实单位建设项目中的审核机制，独立性极强的资深财务人员真正能会同单位内部的规划、技术、法律等相关工作人员对项目的建议书、可行性研究报告、设计方案、概预算等相关工作进行审核。真正发挥财务人员的监督职能，更能大大提高行政效率，节约行政成本，并且从源头上解决目前腐败案件多发的问题，不但能避免腐败大案的发生，更能从根本上解决“窝案”的发生。

参考文献：

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