面向乡村振兴农村环保面临的挑战与对策

文 | 王夏晖 王波 王金南 环境保护部环境规划院农村环境保护中心

党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，将生态宜居作为农业农村现代化建设总要求的一个重要方面，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动，将美丽乡村作为建设美丽中国的细胞工程。当前，农村环保面临的主要挑战，一是部分地区农村水源地存在环境安全隐患，二是农村生活污水和垃圾问题突出，三是畜禽养殖污染问题日益加重，四是城市和工业污染向农村转移蔓延，五是城乡环境治理并重的制度体系有待革新。为此，明确农村环保的总体思路与战略任务，将十九大有关农村环保的蓝图落实为路线图、施工图尤为迫切。本文正是围绕着这个问题而展开论述，对农村人居环境的综合整治提出了明确的解决之道。

党的十九大明确提出，坚持人与自然和谐共生的基本方略，实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，将生态宜居作为农业农村现代化建设总要求的一个重要方面。要求加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动，着力推进人与自然和谐共生的美丽乡村建设，为2020年前打好污染防治攻坚战、2035年前基本实现美丽中国目标、2050年前建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国作出了战略部署。

农村环境保护事关6亿多农民群众的切身利益，事关城乡居民的“菜篮子”“米袋子”和“水缸子”安全，事关国家生态文明建设、美丽中国战略目标实现进程。我国是农业大国，农村人口多，农村环境保护在生态文明建设进程中具有极其重要的战略地位。习近平总书记多次强调，“小康不小康，关键看老乡”“小康全面不全面，生态环境质量是关键”“中国要美，农村必须美，美丽中国要靠美丽乡村打基础，要因地制宜搞好农村人居环境综合整治，尽快改变农村脏乱差状况，给农民一个干净整洁的生活环境”“环保不光属于城市，不能嫁祸于乡村，务必及早治理”。党的十八大以来，习近平总书记对建设生态文明和加强环境保护提出的一系列新理念新思想新战略，为加强农村环境保护工作指明了方向，提供了基本遵循和理论指导。

面向乡村振兴 农村环保面临的主要挑战

党中央、国务院高度重视农村环境保护工作，经过多年努力，农村环境保护工作取得了较大进展。2016年底，全国已完成11万个建制村的环境综合整治，大约有2亿农村人口从中受益；68.7%的建制村实现集中供水，20%的行政村对生活污水进行了处理，65%的行政村对生活垃圾进行了处理。但受城乡二元结构影响，我国农村环境形势依然严峻，已成为全面建成小康社会的突出短板，面临较大挑战。

一是部分地区农村水源地存在环境安全隐患。城乡饮用水水源地大多分布在农村地区，水源地环境安全关系到广大群众的身体健康。2015年，环保部联合水利部等部门，用中央财政“以奖促治”资金支持的村庄为重点，抽样调查评估了水源地保护情况，结果显示，19.5%水源水质不达标（劣于III类），38%农村饮用水水源地未划定保护区（或保护范围），49%未规范设置警示标志。

二是农村生活污水和垃圾问题突出。我国农村环保基础设施建设总体滞后，长效管护机制不健全，生活污水和垃圾处理率偏低，是导致村镇环境“脏、乱、差”现象的主要原因。截至2016年，已开展环境综合整治的建制村仅占全国建制村总数的20%，仍有35%的建制村没有垃圾收集处理设施，80%的建制村未建设污水处理设施。此外，由于运行维护资金不落实、管护人员不足、规章制度不健全等原因，导致一些设施不能正常运行。

三是畜禽养殖污染问题日益加重。近年来，我国畜禽养殖业发展迅速，但目前畜禽养殖废弃物综合利用率仍不到60%。据《中国环境年鉴2015》数据,我国畜禽养殖业化学需氧量、氨氮的年排放量分别达1049.11万吨和58.0万吨,分别占全国化学需氧量、氨氮年总排放量的45.7%和24.3%,占农业源排放量的95.2%和76.8%。2011-2015年数据显示,畜禽养殖业化学需氧量排放量占全国总排放量比例在上升，已成为部分流域水环境的主要污染来源。

四是城市和工业污染向农村转移蔓延。随着我国工矿业供给侧结构性改革深入推进和环境准入门槛的提高，一些高污染、高能耗企业向农村地区转移趋势加速。据《河南日报》报道，2014年河南省环保厅多次接到群众举报，反映部分地区存在“十五小”、“新五小”企业死灰复燃现象，这些企业严重污染环境，危害人民群众身体健康。2015年，环保部华东督查中心对山东临沂市部分钢铁、焦化企业现场检查时发现，一些企业存在偷排、漏排和环保设施不正常运行等环境违法行为；《中国经济周刊》记者在江西省赣州市定南县等地走访发现，非法经营小化工企业较多，成为东江源污染的重要来源之一。2017年，环保部对“2+26”城市大气环境督查发现，京津冀大气污染传输通道上许多城市都分布着“小散乱污”企业，多数是规模小、工艺差、环保设施不足、超标排放严重的企业。

五是城乡环境治理并重的制度体系有待革新。“重城市、轻农村，重点源、轻面源”的观念尚未得到转变。农村环保政策法规不健全，农村污水、垃圾等标准和技术规范不健全。农村环保管理体制尚未理顺，职能交叉重叠、定位不清问题较突出。农村环保总体投入总体不足，污水垃圾处理市场主体作用发挥不够。一些地方未能从农村实际出发，简单复制城市与工业污染防治的做法，造成一些环保设施难以正常运行。农村环境监管能力建设滞后，约90%的乡镇没有专门的环保工作机构和人员，多数基层环保部门缺少必要的监测、监察执法装备和能力。

为明确各试样调制系数随电压的增长速率，对特定激励超声频率的各阶模态调制系数曲线进行一元线性回归分析，即根据若干实测点确定调制系数y与低频电压x的关系，回归函数记为

面向乡村振兴 农村环保的路线图

明确指导思想。以解决农村环境突出问题为导向，落实经济高质量发展要求，把农村环境保护与改善农村人居环境、促进农业绿色发展、提高城乡生活质量和健康水平结合起来，开展农村人居环境整治行动，创新农村环境治理体制机制，切实抓好源头控制、过程管理、废弃物资源化利用，着力推进形成农村绿色生产方式、生活方式，推动形成人与自然和谐的农村现代化建设新格局，为建设美丽中国、实现经济社会可持续发展提供坚实支撑。

秉持战略方针。坚持以城乡并重、因地制宜、突出特色为基本路径。坚持城乡污染治理并重，结合各地农村实际，科学确定不同地区的具体目标、重点、方法和标准。慎砍树、禁挖山、不填湖，保护乡情美景，突出农村特色。

坚持以生态宜居、废物循环、农民受益为基本任务。坚持绿水青山就是金山银山，加强农村自然生态保护，开展村庄绿化和环境治理。把农村有机废弃物资源化利用作为转变绿色生产生活方式的主要途径，促进农民增收，助力脱贫攻坚。

坚持以体制创新、机制创新、科技创新为基本动力。全面深化农村改革，破除城乡环保二元结构体制机制障碍，建立健全农村环境治理体制机制。充分发挥科技支撑作用，以技术创新促进农村环境问题的解决。

坚持以政府主导、村民参与、社会支持为基本遵循。强化政府投入和主导责任，支持具有公共服务属性的农村环境设施建设和运行。坚持农民主体地位，鼓励和引导农民参与、支持农村环境保护。培育发展市场主体，引导和鼓励社会资本加大投入。

确立战略目标。总体改善期（2018-2020年）。农村环境质量总体改善。通过农村污染防治三年攻坚行动的实施，力争全面完成环境问题突出村庄的整治，生活垃圾和污水有效治理村庄比例大幅提升，有机废弃物资源化利用水平显著提高，村庄人居环境干净、整洁，建成一大批生态宜居的美丽乡村，农村环境状况与全面建成小康社会目标相适应。

根本好转期（2021-2035年）。农村环境质量根本好转。全国村庄实现高水平的环境综合整治，农村与城镇生活垃圾和污水处理水平相当，生活垃圾实现分类收集处理，生活污水实现全收集、全处理，农业农村有机废弃物得到资源化利用，生态宜居、各具特色、和谐共生的美丽乡村格局基本形成，农村环境状况与美丽中国目标相适应。

持续提升期（2036-2050年）。农村环境质量持续提升。美丽乡村建设水平进一步提升，农村环境状况与富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标相适应。

面向乡村振兴 农村环保战略施工方案

一是实施农村饮用水安全保障行动。加快农村饮用水水源保护区或保护范围划定工作。开展专项执法检查，依法取缔农村集中式饮用水水源保护区内的排污口，对可能影响农村饮用水水源地环境安全的化工、造纸、冶炼、制药等重点行业、重点污染源，加强环境执法监管和风险防范。开展农村饮用水水源水质监测，及时公告水源水质监测信息。优先治理农村饮用水水源地周边的生活污水、生活垃圾、畜禽养殖和农业面源污染，消除影响水源水质的污染隐患。制定农村饮用水水源保护区突发环境事件应急预案，强化污染事故预防、预警和应急处理。

二是深入推进农村环境综合整治行动。全面深化“以奖促治”政策，以“好水”和“差水”周边村庄为重点整治区域，以生活垃圾和污水处理为重点整治内容，持续推进农村环境综合整治。鼓励实施城乡生活污水“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”集中处理与农村污水“分户、联户、村组”分散处理相结合的模式，推动农村垃圾分类和资源化利用，完善农村垃圾“户分类、村组收集、乡镇转运、市县处理”集中处置与“户分类、村组收集、乡镇（或村）就地处理”分散处置相结合的模式，推广建立村庄保洁制度。

三是推进畜禽养殖废弃物综合利用行动。按照《水污染防治行动计划》和《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的要求，依法划定禁养区。整合生活垃圾、畜禽粪污、秸秆等有机废弃物，以资源化利用为主要途径，整县推进畜禽养殖污染防治。采用政府组织、企业牵头、农民参与的模式，推动建立农村有机废弃物收集-转化-利用三级网络体系。支持畜禽规模养殖场（小区）标准化改造和建设。加强畜禽养殖业环境监管，严格环保审批，逐步将设有排污口的畜禽养殖场（小区）纳入排污许可证管理；加强畜禽养殖业日常环境监管，依法查处违法行为。

四是开展工业污染向农村转移防控行动。严格规划、工业园区和建设项目环评管理，坚决防止城市工业污染向农村地区转移、污染严重的企业向西部和落后农村地区转移。推进环境执法由城市向农村拓展，统一执法要求，加强对农村地区环境监察，开展农村集中式饮用水水源保护、生活垃圾和污水处理、秸秆焚烧、畜禽养殖污染防治等专项执法检查行动。严格执行国家产业政策和环保标准，关停和取缔一批工艺落后、污染严重的“小散乱污”企业。

五是大力实施美丽乡村建设行动。结合农村环境综合整治，整合农村生活垃圾治理、清洁小流域治理、城乡环境卫生整治等工程，推进农村人居环境改善。结合生态文明示范村镇、美丽休闲乡村、美丽宜居村镇等各类试点示范，按照《美丽乡村建设指南》（GB32000-2015），全面开展“规划布局合理、基础设施完善、环境生态优良、公共服务均等、彰显地域人文特点”美丽乡村建设。

推动政策创新 为推进农村环保护航

一是完善农村环保政策法规和标准体系。研究制定农村环保设施建设用地征用、运行电价等扶持政策。制定和完善有机肥生产和使用、清洁种植和养殖、有机农产品生产、农业废弃物综合利用等经济激励政策。通过税收、贷款等财税政策引导，支持农村环保企业发展，吸引社会资金投入农村环保。鼓励各地结合实际制订农村环境保护法规和技术规范。加快研究制订水产养殖业污染物排放、农村生活垃圾简易处理处置、农村生活垃圾焚烧污染控制、农村环境监测等标准或技术规范，指导各地农村环保工作。

二是创新农村环境保护管理体制机制。在合理划分中央与地方农村环保事权基础上，明确各级政府应承担的责任，推进农村环保事权规范化、法制化。探索建立农村生活污水垃圾处理统一管理体制，切实解决多头管理问题。地方各级政府，特别是县级政府，是改善本行政区域内农村环境质量的责任主体，应做好规划编制、资金保障、设施建设、运行管理和监督考核等工作，构建一级抓一级的考核体系。建立国家和地方的上下联动机制，及时掌握和沟通各地农村环保情况，确保农村突出环境问题得到及时有效解决。建立部门联动机制，整合资源，形成合力。按照《关于加强“以奖促治”农村环境基础设施运行管理的意见》要求，抓紧建立农村环境设施管护长效机制，确保“建成一个、运行一个、见效一个”。

三是探索建立多元化农村环保投入机制。明确各级政府投入责任，推动建立事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、县级负责的农村环保设施投入体系。对农村污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入可以政府和社会资本为主，积极引导农民投入。支持地方政府以农村环境保护相关规划为依据，整合不同渠道下达但建设内容相近的资金，形成合力。发挥政府投资的引导和撬动作用，采取直接投资、投资补助、先建后补等多种方式支持农村环保设施建设。通过政府和社会资本合作模式，支持将农村环保设施项目整体打包，提高收益能力，培育农村环保市场主体。尊重农民主体地位，发挥其在农村环保设施决策、投入、建设、管护等方面作用。

四是强化农村环保适用技术创新和研发推广。

在国家组织开展的重点研发计划中，设置农村环保适用技术和装备研发内容，分地区、分类型开展研究。开展农村环境综合整治实用技术评估，总结、筛选、集成一批适合不同区域特点的农村环境污染治理技术，制定和发布技术目录，加大成熟技术模式和成功经验的推广力度。在农村饮用水水源地、自然保护区等环境敏感区，因地制宜采用生态沟渠、人工湿地等生态化技术。建立面向基层的农村环保实用技术服务专家队伍，加强对县乡农村环保工作技术指导。

五是加快建立城乡统筹的环境监管体系。探索并逐步健全“村民自治、县乡监管”的农村环境监管体系。借鉴“一事一议”的有效做法，推行部分环保设施农民自选、自建、自用、自管制度，鼓励农民投工投劳，充分调动广大农民建设美丽家园的积极性。结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，进一步强化基层环境监管执法力量,建立完善重心下移、力量下沉、保障下倾的环境执法工作机制。加强城乡环境执法统筹，对具备条件的乡镇及工业聚集区，加强基层环境执法体系建设，充实人员力量，保障工作经费。制定农村环境监测技术路线，加快建立农村环境监测网络和信息发布制度。