基于农民心理视角的宅基地制度改革思考——以江西省余江县为例

廖成泉, 胡银根，陈海素

(1.广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司，广东 广州 510000；2.华中农业大学 公共管理学院，湖北 武汉 430070)

2017年，农村“三块地”改革(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革)普遍进入收官前的决战阶段，2年多的探索与实践亦形成了一些可复制、可推广的经验做法，其中江西余江、安徽金寨等宅基地改革试点通过有偿退出和补贴奖励等政策，已经探索出宅基地退出过程的可行路径。综合“三块地”改革试点来看，宅基地制度改革将最有可能率先在全国范围进一步推广。那么，下一步如何构建适应全国范围的宅基地制度将是宅基地制度改革扩围工作的重点。

余江县作为全国15个宅基地制度改革试点之一，从2015年正式启动改革至今，2年多的宅基地制度改革探索与实践，在解决“一户多宅”、实现农村基层自治等方面取得了显著成效[1]。余江县宅基地制度改革探索之所以成效显著，其背后有着特殊的缘由，其中最为关键的是余江在众多核心制度的设计上赋予了鲜明的人性化色彩，制度供给以农民心理因素为基础，凸显了以人为本的制度设计理念，契合了“人”这一决定改革成败的关键要素的内在诉求，人本理论在实践中得到了充分体现，其中最具典型的制度有宅基地使用“权证”制度、宅基地退出和有偿使用制度、宗族式村民自治制度以及乡贤引入制度。文章旨在通过分析余江典型宅基地制度背后的农民心理因素，从农民心理视角解析余江宅基地制度供给的科学性和成效实现的制度基础，以期为未来我国宅基地制度改革向更大范围推广提供价值参考和指导方向。

1 具有农民心理特征的余江典型宅基地制度

1.1 宅基地使用“权证”制度

在宅基地制度改革过程中，余江县提出通过就业、社会保障、购房补贴等优惠政策鼓励有条件的农民退出宅基地进城落户。为避免农民进城后不适应城市生活，余江规定集体经济组织对全部退出宅基地及具备申请宅基地资格而放弃申请的农民核发15年后生效的申请宅基地使用“权证”，亦即15年后享受优惠政策的进城农民确实不适宜城市生活的，可持生效的宅基地使用“权证”回本集体经济组织申请宅基地。

1.2 宅基地退出和有偿使用制度

余江宅基地制度改革的重点内容是宅基地退出和宅基地有偿使用，然而，在宅基地退出、有偿使用制度的执行中部分农户不理解、不配合，尤其是试点改革初期，第一批次试点村的宅基地改革成效尚未显露，示范力不足，未能形成强有力的带动作用。为破解这一现实困境，余江提出了若干个“土办法”：宅基地退出方面：(1)规定凡是宅基地退出进城落户的，公安部门办理户籍登记时，户籍纸质档案及户口簿加盖“宅改落户专用章”，形成户籍登记区别化管理；(2)为解决外迁村民落叶归根的问题，各自然村可结合宅基地退出工作，在村民申请退出的房屋中，保留一栋位置适宜、可以使用的房屋，权属归集体所有，本村无房屋的村民在去世后，其亲属可将该房屋临时设置为灵堂。宅基地有偿使用方面：对不按时交纳宅基地有偿使用费的，采取“红榜”和“白榜”公示办法，已交纳的进行“红榜”公示给予表扬，拒不交纳的进行“白榜”公示给予通报。另外，以约定俗成的村规民约加以约束：一是全家迁出人员在其家庭成员离世后，集体经济组织不予安排墓地；二是理事会成员、村组干部不参与其喜事等。

1.3 宗族式村民自治制度

为确保各项宅基地制度改革新政能够落到实处，让农民能够切实享受到改革的红利，余江县及时通过权力下放，授权村民事务理事会，以村民事务理事会作为各自然村宅基地改革政策的执行主体和责任主体，提高农村基层自治水平。余江依托村民事务理事会执行宅基地制度，主要包含2个方面。

(1)建立农民的族系归属管理模式。余江以自然村或村小组为单位成立了村民事务理事会，按照各村的人口规模和族系结构确定理事会成员的名单和数量。理事会成员一般以各村宗族房系内德高望重或具有一定话语权的人担当，按照“一房管一房”的分配方式确定理事会各成员的职责范围和服务对象。

(2)配套非物质性的理事会工作绩效考核制度。由于宅基地涉及到农民的切身利益以及传统思想的束缚，改革初期农民参与宅基地改革的动力普遍不足，为确保理事会工作推进，余江建立了宅基地政策推进的绩效考核制度：县政府给予每个村民事务理事会(村小组)每年1000元工资报酬补助，其中被评选为全县优秀村民事务理事会理事长的奖励500元。显然，这种固定且相对较低的物质报酬理论上和客观上都难以让理事会形成足够的政策执行动力。为此，县政府对村民事务理事会及成员构建了另一个配套的非物质性考核制度，即县委每年评选表彰20名全县优秀村民事务理事会理事长，理事长是党员的，可优先推荐为市、县、乡优秀共产党员；有较强参政议政能力的，可优先推荐为党代表、人大代表和政协委员；理事会成员有较强服务群众能力的，可列为村“两委”后备干部重点培养。

1.4 乡贤引入制度

为有效缓解宅基地制度改革面临的资金短缺困境，余江县建立了乡贤引入制度。为充分挖掘各村乡贤资源，余江对各村乡贤情况进行了全面调查，利用农历新年和清明节返乡之机组织召开乡贤联谊会，让乡贤亲身体验试点改革以来取得的成绩，激发乡贤热爱家乡、建设家乡的积极性，而为了更好地发挥乡贤力量，余江搭建了乡贤对接家乡的服务平台，建立“乡贤名人汇”，构建乡贤参事机制、对话机制、回馈机制、服务机制，做好乡贤回馈家乡有关事务的协调对接。

2 基于农民心理视角的余江宅基地制度分析

2.1 宅基地使用“权证”制度：农民的乡土情结

对保障范围内的宅基地退出实行“权证”管理，契合了农民乡土情结的需要，是基于农民乡土情结需求的制度供给，反映出农民的社交需要等精神性需要。在我国广大农村地区，尤其是传统农区，村民有光宗耀祖、落叶归根的情结，世代联系而形成的社会文化网络让农民有了乡土的归属感和熟悉感，体现在生产生活习惯、文化传统沿袭等方面。作为“乡土社会”元素的农民，在面临带有传统习惯冲击性的宅基地退出政策前难以真正放弃现有宅基地或分配宅基地的权力。基于此，余江县采取时间换空间的办法，保留原有农村待遇不变，享受政府在住房、教育等方面的优惠政策，通过构建农民宅基地退出使用的双向通道，保留了农民回归乡土社会的权利，形成了有效的退出动力。

2.2 宅基地退出与有偿使用制度：农民的荣辱心理与归属心理

宅基地退出方面，由于农民对改革可能带来的未知利益风险存在恐惧，在没有直接的成功经验参照之前愿意打破现有利益格局的动力尚且不足，而更倾向于选择继续维持现有的行为体系。针对农民宅基地退出动力不足、在规定范围内拒不退出的情况，余江通过户籍登记区别化管理和保留房屋临时使用权利来强化农民参与宅基地退出。

对于上述2项措施，前者通过户籍身份认定上的“优越感”和“落后感”形成心理对比，刺激农民的荣辱心理，从而倒逼农民参与宅基地退出；后者通过保留房屋用作灵堂用途，以满足农民的归根情结需求，从而达到强化农民宅基地退出动力的目的。

宅基地有偿使用方面，针对不按时缴纳有偿使用费的情况，采取“红白榜公示”、不安排墓地以及不参与喜事相结合的形式来约束农民的拒缴行为，通过公开的形式变相约束其不合理利用宅基地的行为，形成一种被孤立或不被接受的心理压力，是一种“面子”上的心理约束，推动农民按时缴纳有偿使用费以获取农村宗族体系中的内在赞同。

2.3 宗族式村民自治制度：农民的行为依附心理和价值认同心理

对于农民的族系归属管理模式而言，首先，余江宅基地改革试点村作为传统农区农村的典型代表，具备宗族式的居住聚落特点。理事会成员的选择设置以各村的宗族血缘关系为依托，以“一房管一房”的形式为基础选取本房的代表。每房的代表在社会地位上优势明显，具备一定的话语权，从权威上和情感上能够代表本村的利益。

从社会学的角度看，任何观念和行为的形成都是相对的、动态的，只要方式得当，契合了个体的内在诉求和价值理念，就可以对其观念和行为形成影响并发生变化。另外，从基层上看，中国社会是乡土性社会，也是熟人社会，余江各试点村便是如此。在乡土的熟人社会里，有一种天然的信用关系，这种信用“不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性”。宗族内部通行的文化价值和规范构成了个体之间社会关系的基础，而且使家族内部秩序合法化，影响着社会控制和对绝对权威的服从[2]。农民作为农村宗族群体的最小组成单元，从传统上存在思维的依附性。

因此，余江在宅基地改革政策执行初期，部分农民(尤其是老年人)出于乡土情结和传统观念的考虑，对过去宅基地利用格局下的制度存有路径依赖心理，导致宅基地退出受到掣肘。也正因如此，理事会成员作为村组宗族中的重要角色，其在宗族体系中的社会地位有利于其与农民的沟通，这种高于一般社会关系之上的话语权在一定程度上能够让农民接纳该主体角色的观念，从而弱化并消除了农民对宅基地制度改革的误解和阻碍。

对于理事会工作绩效考核制度而言，这是一套超出经济因素的激励制度，而实际上也表现出它的正确性和适用性。从经济学的角度看，这是可以理解的，因为作为理性的人总是要竭力达到各种目标，然而人毕竟是真实可感的，而不是纯粹的经济动物，因而也并非总是选择能给其带来最大物质利益的选择对象，而是在可供选择的对象中选择最偏爱的对象，甚至选择那个要求他做出物质牺牲但能帮助大多数人实现某些崇高理想的选择对象[3]。

事实上，理事会成员在推行宅基地制度时考虑的不是只有相对较低的经济报酬，而是出于一份责任感，这是一种超出经济价值取向的集体主义性质的选择。因为在家族中，成员间有密切的联系和依恋(这里着重指精神依恋),尽管彼此的社会交换在大多数场合带来的是未做具体规定的义务，但文化价值和习俗规范都促使其在对应的位置上提供服务,即社会交换引起了个人责任、感激和信任感。因此，理事会成员作为村组中的宗族代表，是特定区域农村社会网络的核心人物，在价值偏好上会权衡各类行为后的成本与收益。换言之，理事会成员推行宅基地制度改革政策的动力并非只是经济因素，而更多的是非经济因素，且客观上也印证了这一点。

2.4 乡贤引入制度：人的归属心理

乡贤参与制度的成功构建和顺利运行，是顶层意识和乡贤意愿相互结合的产物。鼓励和发动乡贤资源是激发乡贤参与试点改革的愿望，是基于乡贤人士对家乡的一份归属感和乡土情结，因为乡贤群体往往是一个经济社会地位较高的群体，他们对家乡建设的情感需求超出了人基本的生存需求范围，更多的是渴望尊重需求(爱和归属感)和自我实现需求[4]，而参与试点改革正好契合了乡贤人士对家乡的归属感，激发并实现了乡贤人士的归属心理需求。

3 对未来我国宅基地制度改革的思考

结合余江试点的宅基地制度改革探索，笔者认为，基于农村地域特征的不同，宅基地制度的设计应该存在内容上的个性，但在设计初衷和推行方式方面可以存在共性。

3.1 宅基地制度的设计必须以掌握和实现农民内在需求为基本政策尺度

当前我国农村宅基地制度中还存在制定与执行不利的问题，为此，需要做到以农民为本，真正从农民利益出发，满足广大农民的需要，让农民得到实惠。从这个意义上来说，以人为本是做好农村宅基地制度改革工作的基本政策尺度[5]。

宅基地制度的设计决不能走“一言堂”和“拍脑袋”的路子，必须在大量深入调研摸底的基础上予以确定，坚守政策制定的“以人为本”原则。以余江县试点为例，该县在制定宅基地有偿使用费起征面积标准的过程中坚持“少收”原则，在摸清各村的宅基地实际占地情况和江西省规定的最高占地标准的范围内划分有偿使用费面积起征点，以确保将缴费农户数量控制在各村总数的10%～15%之间，从而既降低了缴费农户经济压力，又起到了遏制宅基地扩张的作用。

因此，宅基地制度的设计必须是基于掌握和实现农民内在需求的考量，只有真正掌握了农民的需求，才能实现制度的有效供给，增强制度的可持续性，避免出现朝令夕改的局面。

3.2 宅基地制度的推行应当依托和发挥村民自治

制度本身的作用对象不在物，而在拥有或使用物的人[6]。农村宅基地制度的推行不是停留在纸上的。宅基地制度的推行不能再延续强制执行的模式，而是要思考如何发挥农民自己的力量去贯彻执行制定的政策。余江村民事务理事会的自治模式值得借鉴，它通过理事会执行、政府指导，发挥理事会成员自治水平，以全民参与的形式落实政策，极大地降低了政策执行工作的难度，尤其是思想工作上的难度。

因此，宅基地制度的推行不是简单地自上而下式的逐级执行，而是要充分考虑到农村土地制度的特殊性，尤其是我国农村(尤其是传统农区的农村)“乡土社会”的客观现实和历史特征。宅基地制度的推行应当充分发挥农民自治，这既是一种政府与农民矛盾的巧妙转移，也有利于农村基层民主制度建设，让农民切实享受到政策红利的有效形式。

3.3 践行“以人为本”是宅基地制度有效运行的关键

物的新农村是社会主义新农村建设的基础，而人的新农村是社会主义新农村建设的本质[7]。农村宅基地制度从制定到推行再到运行，整个过程本质上是“人、地、权、利”四要素组成的复杂关系体从不均衡走向均衡的过程，也是农村社会和谐稳定的根本所在。其中，人作为地、权、利的享有者，是决定这个关系体能否在制度改革引发的利益重塑过程中保持稳定的关键。换言之，农民作为宅基地的使用者和地上建筑物的所有者，在接下来的宅基地制度改革经验在全国全面推广阶段，农民对宅基地的用益物权得到显化和保障，并有权参与分配宅基地引起的增值收益，宅基地制度将突破土地制度约束的传统困境，在“人、地、权、利”方面作出重新调整。因此，以保障农民合理内在诉求为基础，从农民福利需要出发，尤其是心理福利[8]，宅基地制度才能在接下来的全国农村宅基地制度改革中有效运行。

[1] 高伟.农村“三块地”改革试点进入决战期 宅基地制度改革有望率先扩围[EB/OL].[2017-05-23]http://www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201705/23/t20170523_23106660.shtml.

[2] 李成贵.当代中国农村宗族问题研究[J].管理世界，1994(5)：184-191.

[3] 王菲，任中平.农村基层治理的现实困境与改进路径[J]山西大同大学学报：社会科学版，2016，30(1)：9-13.

[4] 倪念.宅基地置换中的农户福利变化研究[D].武汉：华中农业大学，2013.

[5] 闫红梅.以人为本：我国农村政策改革的着眼点[J].兰州学刊，2004(6)：248-250.

[6] 李莉.以人为本：农村公共产品供给制度创新的价值取向[J].山东社会科学，2007(6)：119-120.

[7] 马越.“人的新农村”:社会主义新农村建设的本质[J].学理论，2016(6)：119-120.

[8] 王丹秋，廖成泉，胡银根，等.微观福利视角下农户宅基地置换意愿及其驱动因素研究：基于湖北省4个典型村的实证分析[J].中国土地科学，2015，29(11):40-47.