失地农民社会保障问题与对策研究

（河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100）

一、失地农民及其社会保障制度现状

（一）失地农民现状

失地农民指的是在城镇化过程中，由于非农建设等原因，依法被征收土地，从而失去土地使用权及其他土地相关权益，但仍未归入城市社会保障体系中的农民。2018政府工作报告提出我国城镇化率已经从52.6%提高到58.5%，8 000多万农业转移人口成为城镇居民。1978年以来，我国工业化、城市化、现代化迅猛发展，城镇人口数量也因此迅速上升，住房、基础设施需求增加，更多的土地被征用于非农建设，农民因此失去土地。国土部公布的《2016年中国国土资源公报》显示，截至2016年末全国耕地面积为20.24亿亩，但根据《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，到2030年，耕地保有量控制在18.25亿亩，耕地面积将大幅减小。由上可见我国城市化进程之快，耕地资源大批减少，失地农民因而大幅增加。

（二）失地农民社会保障制度现状

1.失地农民社会保障传统模式。失地农民社会保障传统模式主要是通过现金补偿方式实现对失地农民的社会保障。《土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的总和不可超出土地被征收前三年平均年产值的三十倍。现金补偿只能在短期内弥补失地农民失去赖以生存的土地的损失，一旦用完，失地农民便会失去生活来源，缺乏物质保障，因而，现金补偿并不具备可持续性。

2.失地农民社会保障新模式。基于传统社会保障模式的弊端，目前全国各地有了一些对于失地农民社会保障模式的新探索、新实践。其中主要有以浙江温州为代表的城镇社会保障模式、以重庆为代表的商业保险模式、以上海为代表的“镇保”模式以及以青岛为代表的农村社会保障模式。[1]

二、失地农民社会保障中存在的主要问题

（一）安置补偿方式单一，征地补偿标准偏低

土地是保证农民生活的重要资源，他们以务农为业，通过土地获得直接经济收益，为自己的生活提供保障。此外，土地还具有资产增值等功能。而目前征地补偿主要采取一次性支付现金的方式，显然该种方式只能在短期内为失地农民生活提供资金支持，并没有考虑到失地农民未来的生活需求与发展。而且，征地补偿只考虑土地目前的经济价值，缺乏对土地具体位置、商业开发价值的考量[2]，也没有将土地未来的增值收益考虑在内。同时土地的其他保障功能被忽略，造成土地征用补偿标准偏低。因而，征地补偿的方式过于笼统，补偿标准低。

（二）失地农民就业困难，就业保障不到位

失地农民的受教育程度较低，而当今就业市场对于劳动者学历要求与知识结构的要求越来越高。失地农民长久以来以土地为生，只掌握了农业技能，缺乏其他专业技能。因而，其在就业市场处于劣势地位，很多失地农民仅能从事一些专业技术水平低、工作环境差、工资待遇水平低的工作。并且，农民大多通过自己的人情网络获取工作信息，被征地之后，原有社交网络瓦解，获取工作信息的渠道减少。除了失地农民自身，政府也存在责任缺失，对失地农民的技能培训严重不足，使得失地农民无法及时更新自己的思想意识与专业技能。

（三）社会保障内容不全面，社会保障水平低

很多地区仅仅建立了最低生活保障制度，只能保障失地农民最基本的生活所需，有些地区则只是依靠发放征地补偿费与安置费，用一次性现金支付的方式代替了对失地农民今后生活的保障。只有少数地区建立了养老、医疗保障制度，失业、生育、工伤等保障及社会福利。因此，目前的社会保障方式过于单一，内容不够全面。基于土地对于农民的重要保障功能，当前的社会保障水平低，难以弥补失地农民失去土地的损失。而囿于失地农民传统的思想观念，其严重缺乏风险防范与社会保障意识，因此不愿意参加社会保险，参保比例也低，造成自身保障水平低下。

（四）社会保障基金筹集难，存在安全隐患

社会保障基金筹资渠道过于单一，主要以个人缴费为主，集体经济补助和政府财政资金次之，“我国社会保障基金有六成左右来自个人缴费，二成来自于集体经济的捐助，其余为政府部门自主”[3]。因此，个人所占的缴费比例过大，由于再就业难、家庭收入低等原因，很多失地农民缴费能力不高，很多人因此选择最低档的缴费标准[4]，参保人数也不多。此外，由于农村地区的经济发展水平滞后，集体经济组织的收益也不好，因此无力支撑失地农民的社会保障补助费。其次，政府的财政资金也存在难以到位的问题。失地农民的社会保障过度依赖个体的自我保障，失地农民社会保障的筹资渠道单一，筹资规模小，甚至有可能存在“空账”风险，社会保障基金的安全性差。

（五）社会保障基金运行与监管机制缺乏

我国失地农民社会保障基金的运行与监管机制长期处于缺失的状态。首先相关法律法规与政策严重缺失，使得失地农民社会保障基金的运行和监管无据可依。其次，在失地农民社会保险机构内部，存在着部门职责不清的情况，严重影响到社会保障基金运行的效率。另一方面，由于社会保障基金管理技术水平还不够高，往往导致失地农民社会保障基金保值增值困难。再者，没有明确的监管部门，内部监管体系缺失。一般失地农民的社会保障基金直接从对其的土地补偿金中直接扣除，因而，失地农民对社会保障基金知之甚少，无法实现外部的有效监督。由于监管的缺失，非法占用、挪用失地农民的社会保障基金的行为频频出现，严重侵害了失地农民的利益。

三、对策思路

（一）拓宽安置补偿方式，提高征地补偿标准

实现安置补偿方式多样化。可在货币补偿方式基础上，增加实物补偿与债券补偿等方式，扩大失地农民选择的范围，以满足全国各地因经济发展、思维方式等差异而形成的多样化需求。此外，现金补偿方式可采用分期的方式，随着物价水平的上涨，调整补偿金额，以此预防失地农民用完一次性补偿金后生活陷入困境的情况。

增加土地补偿项目。首先，增加搬迁租房补贴，农民失地后需搬迁租房，尤其是家中有老人的家庭，搬迁对老人身心都有一定的损害，因此对于这部分家庭，考虑适当提高搬迁租房补贴标准。其次，增加职业技能培训补贴，农民在失地的同时也失去了主要谋生手段，面临再就业的问题，为实现再就业需要专业技能的培训，以提高在就业市场的竞争力。

科学制定补偿标准。土地补偿价格的确定要采用市场化的定价方式。在制定补偿标准时，不仅要考虑土地的当前价值，还应当考虑其长远的增值收益。我国也可学习西方建立第三方估价部门[5]，使得土地定价的过程更加科学合理、流程更加透明化。

（二）提高失地农民就业能力，增强就业保障

及时提供就业信息，增加就业岗位。政府应当在基层设立多个劳动保障服务点[6]及时公布就业信息，以解决失地农民就业信息来源少、就业渠道狭窄的问题。政府机关、征地单位等应当提供一些公益性就业岗位，例如增加保安、保洁等基础性岗位，给缺乏专业技术、就业困难的失地农民提供就业机会。政府还应该积极举办失地农民的人才洽谈会，给予失地农民与企业面对面的机会。

完善针对失地农民的就业培训体系。政府可通过多种渠道筹集培训资金，建立专门账户，用于失地农民就业培训专项支出。政府可在现有部门已建立的培训基地开展针对失地农民的专项培训或积极与社会民办培训机构合作，开展面向市场需求的职业技能培训。培训内容也应当增加文化教育、文明规范、法律知识等内容，转变失地农民就业观念，全面提高其技术水平与文化素质。

政府应当制定优惠政策[7]，促进失地农民就业。其一，政府应鼓励企业吸纳失地农民劳动力，政府可适当减免税收，增加社会保险补贴和岗位补贴。其二，对于有意愿、有能力自主创业的失地农民，政府可为其提供专业指导，提供法律援助等服务，并为其提供贷款等优惠政策。

（三）完善失地农民社会保障体系，提高社会保障待遇水平

完善失地农民最低生活保障制度，保障失地农民的生活水平。第一，低保标准的建立要科学合理。在确定低保标准时要将当地的经济状况、物价水平、生活水平等因素考虑在内。第二，根据失地农民具体贫困情况针对性提供帮助。对于因为家庭主要劳动力长期残疾或患病等情况的家庭，应长期提供救助，同时结合医疗救助。而对于因为家庭突发状况临时陷入贫困的家庭，则提供临时性生活救助。

建立健全养老保障制度。政府加大财政投入。[8]养老保险目前参保率低的一个重要原因在于个人缴费比例太大，缴费压力大。因而，政府应增强责任，加大失地农民养老保险缴费的财政投入。同时，实现社会统筹账户与个人账户相结合。政府和村集体缴纳费用纳入社会统筹账户，个人缴纳归入个人账户，统账结合[9]。此外，鼓励建立多层次的养老保险体系。在基本养老保险的基础上，增加年金与个人储蓄养老保险。征地单位缴纳失地农民的专业性年金，分担养老风险，提高养老保障水平。

促进失地农民医疗保障制度建设。其一，同养老保险一致，鼓励建立多元化医疗保障制度。鼓励失地农民参与补充性医疗保险与商业保险，政府提供适当补贴。其二，完善基层社区医院的医疗设备，增强人才培养，提高医疗水平与服务水平。其三，政府还应当促进公共卫生服务，加大对于失地农民的健康知识和疾病预防的宣传教育。

（四）拓宽失地农民社会保障资金筹资渠道

多渠道筹集失地农民社会保障资金，增强基金的保障能力。首先，应当确立政府、村集体、个人共担的原则。政府需增加财政投入，减轻个人缴费负担。同时，要提高政府财政效率，确保资金及时到账。政府在征地过程中收益较多，因而可从土地出让收益中提取资金支付失地农民社保费用。此外，失地农民也应当参与到国有资产变现收益的分享中去，将国有资产变现收益部分用于失地农民社会保障。村集体经济组织也应当承担一定比例的社会保障费用，村集体经济组织也可以通过集体资产变现的方式将收益用于失地农民社会保障。个人则主要通过征地安置补偿费缴纳保险费，应当提高补偿标准，强化失地农民个人的缴费能力。其次，还应鼓励多元化的筹集方式，如社会化捐赠等[10]。

（五）建立健全失地农民社保基金运行和监管机制

完善相关法律法规。应当在失地农民社会保障基金运营与监管方面制定完善的法律法规，以促进社保基金的有效。法律条文中要明确主体、程序与内容等要素。

为提高失地农民社保基金运行水平，运营管理机构“管、营分开”[11]。管理机构主要筹集、发放资金。运营机构负责资金运营、保值增值等。可引入市场竞争机制，选择合适的托管机构。社保基金的运营要在低风险的原则下进行投资。基于目前我国金融市场还不完善，因此应当选择较稳健的投资方式，如国债、实物投资等，且要避免投资方式过于单一的情况，应实现投资方式多样化，以有效降低风险。基金运营应当建立专门账户，收支两线，实现专款专用。

在监管方面，完善内外部监管方式。首先，在管理部门内，定期进行财富审查或投资审查，检查基金运营的收益或亏损情况、投资效率等。另一方面，应当实现相关信息的公开化透明化，使参保失地农民充分了解资金的去向，从而加强失地农民对社保基金的监督。除此之外，还可组建法律、财务专家监管小组，为基金的运营提供咨询，并进行监管。