改革开放40年来出版体制改革着力解决的四大问题

周蔚华

党的十一届三中全会开启了波澜壮阔的改革开放新篇章，改变了中国，也改变了世界。我国的改革开放是全方位的，出版业作为意识形态性的重要阵地，虽然其改革的步骤、方法具有自身的特点，但也在不断进行自身的体制机制改革，并取得了举世瞩目的成绩。出版体制改革是一项涉及面极广的系统工程，限于篇幅，本文仅就改革开放40年来出版体制改革所要着力解决的四大问题进行梳理和论述。

一、关于发挥市场在资源配置中的决定性作用问题

我国长期以来实行的是高度集中的计划经济体制，出版领域具有很强的意识形态属性，因此，出版领域的计划色彩更浓，从编辑、出版、印刷、发行上下游的产业链分工，到不同出版社的出书范围的“专业分工”，从出书规模、图书定价、发行折扣到纸张供应、印刷工价、物流配送等各个环节，无不具有鲜明的计划色彩。由此而带来的直接后果就是出书难、卖书难、买书难，出书周期长、效率低下，供求关系严重脱节，短缺经济色彩明显。出版体制改革首先要解决的就是如何尽快改变图书短缺状况、满足人民群众对图书这一重要精神食粮的强烈需求问题。解决这一问题的一个重要举措就是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

(一)通过发挥市场作用解决供求脱节问题

过去从出版社到读者经过了很多环节，在供求之间形成了壁垒，用当时的流行语叫作“隔山买牛”，从而形成读者买书难、出版社卖书难的局面。为了改变这种局面，必须创造读者与出版社直接见面的机会，打通生产者和消费者之间的壁垒。全国书市、图书订货会或交易会、开架售书等等应运而生。1980年首届全国书市在北京劳动人民文化宫举行，1986年由国家出版局主办的新中国成立以来规模最大的一次“全国图书展览”在京举办，1986年经国务院批准，由国家出版局(版权局)等主办的北京国际图书博览会(BIBF)在京举办，由此形成了中国图书出版界三大供需见面盛会：全国图书交易博览会、北京图书订货会和北京国际图书博览会。除了这三大图书交易会外，还有各种不同类别、不同区域的图书交易会、展会、书市等等。此外，从20世纪80年代初开始，图书门店改变了过去的闭架售书模式，逐步开始推行开架售书，到了80年代中期全国零售图书门店全部实行了开架售书，消除了图书与读者的“最后一米”屏障。

(二)按照价值规律进行出版价格制度改革

随着80年代初的物价改革，纸张、油墨、装帧材料、印刷设备等价格都放开了，图书成本大幅度提高，但图书定价却还停留在1973年的水平，图书的价值和价格严重背离。在此情况下，1984年文化部报请中央批准出台了《关于调整图书定价的通知》。这次价格改革改变了过去由中央集中管理价格的制度，改为由中央和地方分级管理、以地方为主，同时提出了三条原则要求：一是出版社要贯彻“保本微利”的原则；二是定价标准要兼顾出版社和读者利益；三是要根据图书内容、读者对象、成本费用和发行量多少等因素考虑适当地分类定价。为了解决学术著作、科技图书印数低、销量少、亏损多的状况，1987—1988年期间新闻出版署对图书价格制度进行了第二次改革，改革的主要内容是：除了中小学课本和大中专教材外，一般图书按照保本微利的原则，采取控制定价利润率的办法定价，将图书利润率控制在5%～10%的幅度内；将学术著作、科技图书等图书的定价权下放到出版社，由出版社根据实际情况自行确定价格。1993年4月，国家物价局、新闻出版署联合发出《关于改革书刊价格管理的通知》，对图书定价制度进行第三次改革：除教材、课本和教科书，以及党和国家重要文献的定价纳入国家管理范围外，其他图书的价格由出版单位自行制定定价标准；同时，要求新闻出版和物价主管部门加强对书刊价格的宏观管理，保持图书价格的相对稳定。2001年，国家又进一步对中小学教材价格做出规定：中小学教材的价格在价格主管部门规定的基准价及其浮动幅度内，由出版发行机构竞标产生。教材基准价按租型、出版、发行等环节发生的行业平均成本和5%的成本利润率核定，实行中央和省、自治区、直辖市两级管理。2016年4月，国家发改委发布《关于废止教材价格和部分服务收费政策文件有关问题的通知》，将教材定价权下放省级管理，由省级价格主管部门会同同级政府有关部门制定教材价格，同时废止《关于印发中小学教材价格管理办法的通知》等一系列教材价格政策文件，至此，图书价格基本上交由市场由生产单位自行决定。

在对图书价格制度进行改革的同时，也对销售折扣、稿酬制度等进行了改革。1991年8月，新闻出版署发布的《关于图书发行浮动折扣的试行办法》指出，国家规定的包销以外的图书，出版社、发货店可以在规定的幅度内实行浮动折扣(或批量折扣)。这实际上放开了发行折扣，按照市场和供求双方合同进行折扣管理。在稿酬制度方面，1980年国家出版局颁布了《关于书籍稿酬的暂行规定》，规定出版社应对作者支付稿酬，稿酬的支付按照基本稿酬和印数稿酬相结合的方式。1984年，文化部对该办法进行了修订和完善，提高了基本稿酬标准，对印数稿酬实行优质优价，提高印数稿酬比例，从而有利于促进高水平的学术著作出版。1985年，文化部颁发了《美术出版物稿酬试行办法》，提出对美术作品的稿酬，根据作品的质量高低、难易程度付给作者适当稿酬。1990年，国家版权局颁发了《书籍稿酬暂行规定》，进一步提高了基本稿酬标准。1999年，国家版权局颁布了《出版文字作品报酬规定》，又在以下几个方面进行了调整：一是贯彻谁使用作品谁支付报酬的原则；二是变指令性的付酬标准为指导性和指令性相结合，以指导性为主、指令性为辅的付酬标准，作者与出版者可以通过出版合同自行约定付酬标准；三是增加“版税”和“一次性付酬”两种使用作品的付酬方式，并适当提高了基本稿酬加印数稿酬的标准；四是根据教材以及通过行政手段大量印刷发行的作品的具体情况，对出版此类作品的付酬方式做了特殊规定等。2013年，国家版权局又颁布了《教科书使用作品报酬支付办法》，对教科书使用作品的稿酬标准做出了具体规定。可以说，随着对优质出版资源以及优质作者的竞争加剧，稿酬越来越依据作者与出版社的合同约定，国家对稿酬基本上不进行干预，稿酬标准以及支付方式主要依据市场来选择。

(三)培育和完善出版物市场体系

出版物市场体系的培育从改革发行流通体制开始。1982年，文化部《关于图书发行体制改革工作的通知》提出的“一主三多一少”(以新华书店为主体，多种流通渠道，多种经济形式，多种购销形式，减少流通环节)的发行改革思路，打破了长期以来新华书店独家发行垄断的局面，拓展了图书流通渠道。1984年，文化部转发全国新华书店会议拟定的《关于进一步改革新华书店经营体制的若干意见》，要求进一步改革流通体制，实行开放式、多渠道、少环节的流通体制。1988年，中宣部、新闻出版署发布的《关于当前图书发行体制改革的若干意见》提出：发行改革的目标是建立和发展开放式的效率高的充满活力的图书发行体制，放权承包，搞活国营书店；放开批发渠道，搞活图书市场；放开购销形式，搞活购销机制。《意见》还第一次提出了大力发展多种形式的横向联合问题，打破多年形成的条块分割、区域封锁和行政限制。1994年，在上海举行的全国新华书店城市发行工作研讨会上，与会代表第一次提出要依法管理图书市场，尽快建立统一、开放、竞争、有序的图书市场体系。1996年，新闻出版署发布《关于培育和规范图书市场的若干意见》，提出要发展和完善图书市场网络体系，推行多种购销形式，建立新型购销关系等。1999年新闻出版署发布的《出版物市场管理暂行规定》、2003年新闻出版总署在此基础上颁布实施的《出版物市场管理规定》(新闻出版管理部门与商务部又分别于2011年、2016年两次修订)在“总则”中都强调要建立全国统一、开放、竞争、有序的出版物市场体系(2016年修订版提法改为“全国统一开放、竞争有序的出版物市场体系”)。从20世纪90年代起，出版物市场准入方面先后对民营企业及外资企业开放了图书批发资质等。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“完善文化市场准入和退出机制，鼓励各类市场主体公平竞争、优胜劣汰，促进文化资源在全国范围内流动”，“建立多层次文化产品和要素市场，鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合”[注]中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，534页，北京，中央文献出版社，2014。。

(四)通过市场化手段发展出版业资本市场

现代市场经济的核心是金融和资本，发挥市场的决定性作用必须大力发展资本市场。2006年5月，上海新华发行集团收购华联超市股份有限公司45.06%的股份，更名为上海新华传媒股份有限公司并公开上市融资。此后，四川新华文轩、辽宁出版、安徽时代出版、皖新传媒、凤凰传媒、中南出版传媒以及非国有出版发行企业湖南天舟科教股份、中文在线等20余家出版企业成功上市融资，开启了出版业资本市场化的新篇章。2011年4月，建银国际文化产业股权投资基金正式启动，这是首家以广播、影视、出版行业作为重点投资方向的文化产业基金，基金规模20亿元，投资范围涵盖出版、电影、广播电视、网络游戏、动漫产业等。2011年，首家国家级文化产业投资基金——中国文化产业投资基金在京成立，主要以股权投资方式投资新闻出版发行、广播电影电视、文化艺术、网络文化、文化休闲及其他相关行业领域。经国家发改委批准，2012年我国出版行业的第一只企业债券——重庆出版集团公司公司债券公开发行，标志着我国出版业在企业债券市场融资方面取得了突破性进展。2014年，国内首家文化融资租赁公司——北京文化科技融资租赁股份有限公司成立，旨在解决文化企业融资难、融资贵的问题。至此，股市、债市、产业基金等现代市场经济融资手段已在出版领域得到运用。

(五)对出版业产业属性的认可

在很长一段时间内，政府和理论界都一直把出版业作为宣传事业，不承认其产业属性。随着市场化的不断推进，1994年新闻出版署在一份关于直属企业改革的文件中提出：“最主要的是根据出版产业的特点，在生产经营活动中，充分运用和发挥市场对生产经营的激励和约束作用，增强在市场经济中的应变能力、竞争能力和自我发展能力。”这是在政府相关文件中第一次使用“出版产业”这个提法。[注]方厚枢、魏玉山主编：《中国出版通史·中华人民共和国卷》，328页，北京，中国书籍出版社，2008。在1999年全国新闻出版局长会议上，当时的新闻出版管理者提出，面对即将到来的21世纪，出版业要以优化结构为中心，以推进整合为手段，实现从传统出版业向现代出版产业的转变。[注]中国出版年鉴社：《中国出版年鉴》(2000)，190页，北京，中国出版年鉴社，2000。但在20世纪“出版产业”的提法总体上还没有获得普遍认可。这种状况直到2000年党的十五届五中全会之后才发生重大改变，这次会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出：“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展。”从中央层面第一次提出了文化产业概念。随后，在党的十六大报告中明确提出“国家保障和支持文化公益事业”，“支持文化产业发展”，从而把公益性文化事业和经营性文化产业做出了明确的区分，这种划分也成为指导我国文化体制改革的理论依据，从而成为出版体制改革的理论依据。对事业和产业的不同定位，决定了其不同的改革思路、发展路径以及管理方式等。而出版体制改革的方向是除了保留极少数公益性出版单位外，绝大多数出版单位都将转变为经营性的企业，出版业的产业属性得到充分肯定。2011年，党的十七届六中全会提出：“加快发展文化产业，必须构建结构合理、门类齐全、科技含量高、富有创意、竞争力强的现代文化产业体系。”[注]新闻出版总署出版管理司：《图书音像电子出版物出版管理手册》，75页，北京，中国法制出版社，2013。至此，出版业的产业属性获得确立和普遍认可。

二、关于打破出版主体所有制壁垒问题

改革开放前，我国出版业是单一的国有体制。40年来，出版业在所有制改革方面取得了重大进展。

(一)发行和印刷领域的所有制改革

1980年，国家出版局发布了《〈建议有计划有步骤地发展集体所有制和个体所有制的书店、书亭、书摊和书贩〉的通知》，提出允许集体、个体书店书摊等非国有经济进入图书零售业务从事图书销售。1988年，中宣部、新闻出版署在《关于当前图书发行体制改革的若干意见》中进一步放开民营发行企业的二级图书批发权。2001年12月，中国加入世界贸易组织，并承诺在三年的时间内逐步开放出版物分销，外资可以通过各种方式逐步进入书报刊的零售、批发等发行领域。新闻出版总署、对外贸易经济合作部联合颁布的《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》规定，我国的图书、报纸、期刊分销市场将向世贸组织成员国开放。2003年，新闻出版总署公布实施《出版物市场管理规定》，明确提出打破出版物发行领域国有新华书店的垄断局面，对从事出版物零售和批发、总发行、全国连锁等不再实行所有制限制，而是在资金等方面实行准入制度。2012年，新闻出版总署发布的《关于支持民间资本参与出版经营活动的实施细则》提出，继续支持民间资本投资设立出版物总发、批发、零售、连锁经营企业，从事图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物等出版产品发行经营业务。[注]新闻出版总署出版管理司：《图书音像电子出版物出版管理手册》，517、515、122、114页，北京，中国法制出版社，2013。至此，在出版物发行领域，无论是零售、连锁还是批发、总发行等各种出版物营销行为，都出现了各种所有制形式共同发展的局面。

20世纪80年代初，我国在印刷领域也放开了对非国有制印刷企业的限制，集体、个体印刷企业如雨后春笋般蓬勃发展。2005年发布的《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》中提出，鼓励和支持非公有资本进入书报刊分销、音像制品分销、包装装潢印刷品印刷等领域，允许非公有资本进入出版物印刷、刻录类光盘生产、只读类光盘复制等领域，非公有资本可以投资参股出版物印刷、发行等领域，但该领域国有资本必须控股51%以上。[注]新闻出版总署出版管理司：《图书音像电子出版物出版管理手册》，517、515、122、114页，北京，中国法制出版社，2013。2011年，新闻出版总署公布的《国家印刷复制企业管理办法》，首次提出被认定为示范企业的中外合资、中外合作出版物印刷企业，外方可以控股或占主导地位，突破了以往该类企业必须由中方控股的要求。

(二)出版领域的所有制改革

在出版领域，文化部于1985年先后发布文件，批准了协作出版和自费出版作为国有出版的补充，对于各类学术著作、社会急需的推广科研成果的读物以及有利于发展生产的新科学技术的普及读物可以与国家企事业单位、党政机关以及教育、科研机构协作出版，对于非营利性学术著作可以在专业分工范围内与出版社合作进行自费出版。在《关于当前出版社改革的若干意见》中提出：“确有需要的出版社在办社宗旨和经营主权不变的前提下，经上级主管部门批准，可以吸收全民所有制单位、集体所有制单位的资金，用于发展生产；有条件的科技和学术性出版社，经省级政府和部级主管部门同意，并经新闻出版署批准，可以试行同外资合营，但外资股份必须低于二分之一，编辑部应由我方掌握。”[注]新闻出版署图书管理司：《图书出版管理手册》，53页，沈阳，辽宁大学出版社，1991。在20世纪80年代，新闻出版署还批准试办过两家民办出版机构——天择出版社和卓越出版公司，这两家出版机构后因经营不规范被停办。1993年，新闻出版总署批准成立了中外合资股份制性质的商务印书馆国际有限公司。[注]宋木文：《一个“出版官”的自述：出版是我一生的事业》，295、298页，北京，中国书籍出版社，2015。2005年，国务院颁布的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》还仅限于发行和印刷领域，对出版领域没有提出准入条件。但是，2009年新闻出版总署印发的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》突破了这一限制，提出“引导非公有出版工作室健康发展”，首次将非公有出版工作室作为新闻出版产业的重要组成部分，纳入行业规划和管理，并进一步提出“积极探索非公有出版工作室参与出版的通道问题，逐步做到在特定的出版资源配置平台上，为非公有出版工作室在图书策划、组稿、编辑等方面提供服务”。同时提出，鼓励与非公有出版工作室进行资本、项目等多种方式的合作，为非公有出版工作室搭建发展平台。[注]新闻出版总署出版管理司：《图书音像电子出版物出版管理手册》，517、515、122、114页，北京，中国法制出版社，2013。2010年，新闻出版总署下发了《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，明确提出：“引导和规范个体、私营资本投资组建的非公有制文化企业以内容提供、项目合作、作为国有出版企业一个部门等方式，有序参与科技、财经、教辅、音乐艺术、少儿读物等专业图书出版活动。鼓励和支持非公有制文化企业开拓境外新闻出版市场。”[注]新闻出版总署出版管理司：《图书音像电子出版物出版管理手册》，517、515、122、114页，北京，中国法制出版社，2013。在此基础上，2012年，新闻出版总署在《关于支持民间资本参与出版经营活动的实施细则》中又进一步提出了支持民间资本进入出版领域的其他具体举措，包括：支持民间资本投资设立网络出版包括网络游戏出版、手机出版、电子书出版和内容软件开发等数字出版企业，从事数字出版活动；支持民间资本通过国有出版传媒上市企业在证券市场融资参与出版经营活动，支持国有出版传媒企业通过上市融资的方式吸收民间资本，实现对民间资本的有序开放；支持民间资本参与“走出去”出版经营，经批准，对面向境外市场生产销售外语出版物的，可以配置专项出版权。[注]新闻出版总署出版管理司：《图书音像电子出版物出版管理手册》，517页，北京，中国法制出版社，2013。该文件同时指出要为民间资本从事出版经营活动提供良好环境和制度保障。党的十八届三中全会《决定》也明确提出“鼓励非公有制文化企业发展，降低社会资本进入门槛，允许参与对外出版、网络出版”。

目前，国有出版机构和民营出版机构的合作已经成为常态。民营资本在网络出版、知识付费和知识服务等新媒体出版方面异常活跃，出现了诸如喜马拉雅、蜻蜓、得到等一大批网络内容服务商，既壮大了出版产业，也为受众提供了方便快捷和高质量的服务。民间资本参与出版经营活动极大地解放了出版生产力，增强了出版产业的整体实力，更好地满足了人民群众对出版产品的需求，对出版产业的繁荣和发展起到了有力的推动作用，并进一步促进了国有出版单位的改革和发展。

三、关于建立与社会主义市场经济相适应的微观运行机制问题

出版业微观运行机制改革包括三个方面的内容：对出版社市场主体地位的确认；对出版社领导体制的改革；对出版社内部管理机制进行改革。

(一)对出版单位市场主体地位的确认

改革开放前，出版社经营管理的方面长期不被重视，这种情况也在改革中逐步改变了：出版社性质经历了从事业单位到“事业单位、企业化管理”，再到绝大多数出版社建立现代企业制度三个阶段。1980年，国家出版局颁布的《出版社工作暂行条例》要求，出版社要按照经济规律办事，出版社要有一名副社长主管经营管理工作等。[注]1984年，文化部提出要适当扩大出版单位自主权，以提高出版单位经营的主动性。1985年，中宣部转发了文化部党组《关于全国出版局(社)长会议的报告》，提出“应当确定出版社为事业单位，其中大多数可以实行企业管理；少数难以经济自立，必须依靠国家事业费经营的，按事业单位管理”[注]。1988年颁布的《关于当前出版社改革的若干意见》进一步指出：“在发展社会主义有计划的商品经济的条件下，出版社必须由生产型向生产经营型转变，使出版社既是图书的出版者，又是图书的经营者。”[注]新闻出版署图书管理司： 《图书出版管理手册》，21、36、48页，沈阳，辽宁大学出版社，1991。之后，出版社的经营功能进一步强化，在世纪之交前后，我国还陆续组建了上海世纪出版集团、广东出版集团、辽宁出版集团等地方出版集团以及中国出版集团、中国科学出版集团等国家级的大型出版集团。但这时的出版集团仍然是事业单位企业化管理性质的集团，领导体制是管委会负责制，而不是按照现代企业制度和现代公司治理结构组建的，并没有成为真正的市场竞争主体。

党的十六大之后，出版社开始了微观运行机制的重大改革。2003年，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了中宣部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署《关于文化体制改革试点工作的意见》，明确提出了出版单位分类改革和分类管理的思路。按照这种思路，除了极少数承担国家重大政治任务以及主要承担公益性任务的出版单位保留事业单位性质外，其余出版单位都要进行转企改制。之后，新闻出版总署颁布的《新闻出版体制改革试点工作实施方案》提出，试点出版集团要解决国有资产授权经营问题，建立法人治理结构，实行企业化管理，其中科技类、专业类的试点出版集团可以按照建立现代企业制度的要求转制为企业，建立集团公司。实行事业体制的试点出版集团，要将集团内属于经营性的部分剥离出来转制为企业。2005年底，中共中央、国务院出台了《关于深化文化体制改革的若干意见》，明确要求：深化文化企业改革，要规范国有文化事业单位的转制。重塑文化市场主体，按照现代企业制度的要求，加快推进国有文化企业的公司制改造，完善法人治理结构。要重点培育发展一批实力雄厚、具有较强竞争力和影响力的大型文化企业和企业集团，支持和鼓励大型国有文化企业和企业集团实行跨地区、跨行业兼并重组，鼓励同一地区的媒体下属经营性公司之间互相参股。2006年，新闻出版总署制定了《图书出版体制改革实施方案》《音像电子出版单位体制改革工作实施方案》等，启动了出版社整体转制工作。随后，新闻出版总署为出版单位转企改制制定了路线图和时间表，同时国家有关部门出台了一系列财政税收等配套优惠政策支持出版单位转制改制。到2010年底，除了人民出版社等极少数保留事业单位的公益性出版社外，其他出版社全部完成了转企改制工作。之后，已经完成转企改制的出版单位，进一步按照《公司法》的要求，加快产权制度改革，完善法人治理结构，建立现代企业制度，使出版单位成为真正的市场主体。2013年，党的十八届三中全会提出要继续推进国有经营性文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造。对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。至此，出版单位的市场主体地位得到了确立。

(二)出版社领导体制改革

在改革开放之初，出版社实行的是党委领导下的社长、总编辑分工负责制。这种体制导致了责任不明确，常常互相推诿，效率低下，不能形成合力。因此，在1988年新闻出版署颁布的《关于当前出版社改革的若干意见》中明确指出：“要逐步实行社长负责制。社长是法人代表。党组织起监督保证作用。”同时，对社长的职权做出明确规定：社长全面领导出版社的编辑工作和经营管理工作。国家规定的出版社应有的人权、财权和选题审批权，由社长行使。编辑部门和经营管理部门都对社长负责。总编辑、副总编辑、副社长由社长提名，报上级主管部门考核、任命。[注]新闻出版署图书管理司：《图书出版管理手册》，50页，沈阳，辽宁大学出版社，1991。

在转企改制和集团化过程中，在领导体制方面也有个不断探索和逐步完善的过程。在集团层面曾经出现党(组)委书记、董事长、总经理，还有总裁、总编辑等名目不一的平行职务，如何界定他们之间的权责利关系，各个集团并没有统一的尺度。有的实行党委书记负责制，有的实行董事长负责制，还有的实行总经理负责制，有的总裁其实是董事长和总经理集于一身。党的十八大以来，随着党的领导的不断强化，并参照公司治理结构构架，基本上形成了党委书记兼董事长作为集团第一责任人主持全面工作、总编辑负责内容工作、总经理负责经营管理工作、监事会主席(纪委书记)负责监督工作的领导格局。在出版社领导体制层面，新闻出版总署对1988年的有关规定进行了调整，在继续实行社长负责制的同时，加强了总编辑工作。2011年，新闻出版总署发布了《关于进一步加强出版单位总编辑工作的意见》，明确提出：“出版单位转制之后，出版单位的总编辑岗位不能缺失，其地位更加重要、责任更加重大，各出版单位应按董事长(社长)、总编辑、总经理依次配备主要干部。”“总编辑属行政职务，为出版单位第二责任人，负责业务工作领导。”[注]新闻出版总署出版管理司：《图书音像电子出版物出版管理手册》，489页，北京，中国法制出版社，2013。

(三)出版社内部管理机制改革

出版社内部管理机制改革也是从20世纪80年代开始启动。1983年，文化部印发《1981-1990年全国出版事业发展规划纲要(草案)》，提出：“图书出版要在提高质量的前提下，适当增加品种，保证重点，填补缺门，重视普及，注意提高。”“有条件的出版社，经过试验，逐步推行权、责、利相结合的承包责任制。”[注]刘杲、石峰主编：《新中国出版五十年纪事》，212页，北京，新华出版社，1999。1984年，文化部召开的地方出版社工作会议提出，目前按劳分配原则没有很好执行，“吃大锅饭”的情况普遍存在，工作效率低、工作质量差，严重妨碍了出版事业的繁荣和发展，必须进行改革。首先，要扩大出版单位的自主权，提高经营管理的主动性，做到奖励基金和福利基金的提取与利润挂钩，其次，要建立联系奖惩的考核制度，实行岗位责任制，同时实行以提高图书质量为主要考核内容的单项奖。[注]③ 新闻出版署图书管理司：《图书出版管理手册》，27、48页，沈阳，辽宁大学出版社，1991。1988年，《关于当前出版社改革的若干意见》提出：积极推行多种形式的责任制，使权、责、利逐步统一起来。编辑部门要实行专业职务聘任制和岗位责任制，继续试行和完善出版社内部的各种承包责任制。在分配机制上要坚持按劳分配，敢于拉开差距，对于有特殊贡献的应当给予重奖，对于违反出版方针和出版纪律、完不成规定任务以及出现责任事故的，应给予相应处罚等。后来，由于承包责任制出现了过分强调经济效益、忽视社会效益的问题，新闻出版署取消了承包责任制，很多出版单位将其改为经营目标责任制。

承包经营责任制想要解决的是分配问题，但长期以来职工身份(事业编制和企业编制)问题以及干部能上不能下问题，同样制约了出版社的发展活力。20世纪90年代，很多出版社开始借鉴国有企业的劳动、人事和分配三项制度改革：在用工制度上，打破身份界限，实行全员竞争上岗、同岗同酬；在干部用人制度上，实行竞聘上岗、能上能下；在分配制度上，实行目标责任制，使个人收入与业绩挂钩。2002年，新闻出版署在《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见的实施细则》中明确提出：“新闻出版单位要解放思想，加大改革的力度，全面、深入地推进人事、劳动、分配三项制度改革，充分引入竞争机制。出版事业单位要大力推进全员聘用制，出版企业要依照国家有关规定，完善劳动合同制，形成职工能进能出、管理人员能上能下、收入分配能增能减的机制，加大对有突出业绩的管理人员、业务骨干的激励力度，拉开分配差距，探索多种形式的收入分配制度。”[注]参见汇法网：https://www.lawxp.com/statute/s857758.html。2005年底，中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》进一步明确：事业单位要全面推行聘用制度和岗位管理制度，健全岗位目标责任制。对不同类型的事业单位实行不同的收入分配管理办法，加强监管，合理调节收入分配。要依法参加社会保险，保障职工合法权益。合理配置人才资源，促进各类人才有序流动。建立健全财务管理制度，加强经济核算。转制企业自工商登记之日起，实行企业财政、税收、社会保障、劳动人事制度。重视职工权益保障，在一定期限内给予财政，税收等方面的优惠政策。要切实做好劳动人事、社会保障的政策衔接，按照新人新办法、老人老办法的原则制定相关政策，妥善安排富余人员。转企改制后，出版单位按照现代企业制度的要求对企业内部用工、干部、收入分配、社会保障等制度进行了大力度的改革，建立了符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的经营管理模式。而对于保留事业性质的出版单位，则提出了“明确服务规范，加强绩效评估考核”的要求。

四、关于建立具有中国特色的出版宏观管理体制问题

出版业宏观管理体制的核心问题是如何更好地发挥政府的作用。从20世纪80年代开始，我国在宏观出版管理体制方面主要围绕着管理内容、管理方式及管理职能等进行改革探索。

(一)管理内容方面的改革

政府应该管什么，这是宏观管理体制改革中不可回避的问题。对于这个问题，也有个不断探索的过程。改革开放初期，“在宏观上管理不够，微观上统得过多、过死”③，从选题计划到出版品种，再到材料调拨，从人财物到价格折扣，从上游到下游，无不深深打上了政府计划的烙印，微观出版单位缺乏自主性和创造性。1983年，中共中央、国务院发布的《关于加强出版工作的决定》从“充实领导班子，改进领导方法和领导作风”，“抓好各类出版单位的合理分工和统筹安排的工作”，“加强图书出版管理”，以及发挥国家出版委员会作为政府咨询机构的作用、发挥中国出版工作者协会等团体的学术研究和经验交流、联系群众的作用等四个方面提出了宏观管理的主要任务。当时政府管理的基本思路是“大的方面管住管好，小的方面放开放活”。

1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了新闻出版署《关于进一步加强和改进出版工作的报告》，提出要“建立健全宏观管理体系，学会用现代化的方式组织管理出版事业”，第一次对出版宏观管理体系做了初步论述。2005年底，中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》对宏观管理体制和政府在出版管理中的职能做了较为系统的论述。该《意见》指出，要健全宏观管理体制，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制，建立职责明确、反应灵敏、运转有序、统一高效的宏观调控体系，完善预报、引导、奖惩、调节、责任、监督、保障、应对等机制。按照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的要求，加强对国有文化资产的监督管理。加快转变政府职能，理顺行政管理部门与所属企事业单位的关系，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，强化政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，实现由办文化为主向管文化为主的转变。[注]中国出版网：http://www.chuban.cc/ztjj/gg/zcwj/201202/t20120223_101946.html。党的十七届六中全会和党的十八届三中全会再次对上述宏观管理体制进行了确认。党的十八届三中全会进一步提出：要“按照政企分开、政事分开原则，推动政府部门由办文化向管文化转变，推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系。建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”[注]中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，533页，北京，中央文献出版社，2014。。

(二)管理方式的改革

长期以来，出版管理方式主要是靠行政手段通过政策、文件等方式实施。从20世纪80年代中期开始，我国出版业开始重视出版法治建设，先后成立了《著作权法》和《出版法》起草小组。1990年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国著作权法》，之后国务院公布了《中华人民共和国著作权法实施条例》和《著作权集体管理条例》。由于《出版法》几经波折未获通过，国务院在1997年发布了《出版管理条例》。这是新中国成立以来第一个比较全面系统的有关出版管理的行政法规，对图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物等的出版、印刷(复制)、发行活动的管理确定了基本原则和基本制度。随后，国务院又颁布了《印刷业管理条例》《音像制品管理条例》《计算机软件保护条例》《信息网络传播权保护条例》等，新闻出版总署根据国务院相关条例制定了《图书出版管理规定》《报纸出版管理规定》《期刊出版管理规定》《音像制品制作管理规定》《电子出版物管理规定》《互联网出版管理暂行规定》(后改为《网络出版服务管理规定》)《图书质量管理规定》《出版物市场管理规定》等一系列法律法规，初步形成了由法律、条例、规定等共同构成的、较为系统的出版管理法律法规体系，为出版业的以法管理奠定了初步基础。

从20世纪80年代开始，我国出版管理部门也在探索通过经济手段进行管理。1985年，文化部《关于利用经济制裁手段加强出版管理的请示》提出：对于违反国家有关规定，擅自出版应当限制的图书或超出批准印数擅自追加印数，没收全部非法收入；违禁书刊的出版、发行、印刷，都要没收非法所得，情节严重的，并处以罚款，追究负责人的责任。进入21世纪之后，我国政府主要根据文化经济政策、产业政策和出版导向，通过税收优惠、项目资助、出版补贴等经济手段，对出版业进行宏观管理，扶持公益性出版事业、发展出版产业、激励出版创新。

与此同时，政府运用行政管理手段的方式也在不断改革，从过去的直接管理为主逐步过渡到间接管理为主。2002年，新闻出版总署与所直接管理的出版发行单位脱钩，不再对出版单位行使直接管理职能；对其他出版机构的管理也主要从导向管理、产业布局、总量管理、资格管理等方面进行宏观调控和监管，不再对出版单位的微观出版和经营行为进行干预，更多地为出版行业做强做大提供服务工作。在充分发挥党和政府在宏观管理作用的同时，出版业也在不断探索更好地发挥行业协会、学会、基金会等社会组织的作用，通过职业道德建设、人才培养、评奖、评估等手段强化行业自律，把外在管理和内在约束有机结合起来。

经过一系列改革，出版业宏观管理实现了从单一行政管理向多种管理方式并重转变，从行政管理为主向综合运用行政、法律、经济等手段转变，从直接管理为主向间接管理为主转变，从管办合一向管办分离转变，从单纯管理向服务与监管并重转变。最终目标是“建立党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营的新闻出版管理体制”。

(三)管理职能的改革

改革开放以来，尤其是党的十八大以后，党和政府的管理职能也发生了一系列重大变革，这主要包括四个方面的变化：(1)通过表彰、推荐、倡导、资助等方式对出版和市场行为进行正面引导。国家先后设立了中国出版政府奖(国家图书奖)、中华优秀出版物奖(中国图书奖)、“五个一工程”奖等奖项，组织了“三个一百”原创图书出版工程、向青少年推荐的100种优秀读物等推荐活动；通过国家出版基金、经典中国外译项目资助、国家哲学社会科学基金后期资助、科技出版基金资助等表彰或资助符合主流价值观、符合出版导向的图书出版。同时，通过规制来对出版和市场行为进行监管正面引导与强化监管。(2)对公益性出版或发行项目提供直接的资金资助，解决市场失灵问题。进入21世纪以来，国家加大了对公益性出版项目的投入，先后启动了国家出版基金、国家古籍出版项目、文化产业项目库等出版项目资金支持举措，投入大量资金支持优秀公益性项目，国家还启动了“农家书屋”项目，支持农村出版物渠道建设。党的十八大以后，党和政府更加重视公共文化服务体系建设。2014年，由中宣部、中编办、中央文明办、国家发改委、教育部、科技部等20个部门组成的国家公共文化服务体系建设协调组成立，其主要任务是负责全国公共文化服务体系建设重大事项的协调和部署。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，对推进文化(包括出版)的公共服务进行了系统的部署。(3)积极培育市场、渠道及新兴出版业态，为行业发展创造有利条件。在规范和培育市场方面，国家先后对《出版物市场管理条例》进行了多次修订完善，近年来更注重培育阅读市场，在全社会形成全面阅读习惯。2014年，在《政府工作报告》中首次提出倡导全民阅读，之后在全国范围内开展了创建各类阅读活动，形成全民阅读的社会氛围，培育阅读市场。在渠道建设方面，2016年，中宣部、国家新闻出版广电总局、国家发改委等11部门联合印发了《关于支持实体书店发展的指导意见》，提出了推动实体书店建设的主要任务和政策措施，通过完善规划和土地政策、加大财税和金融支持、提供创业和培训服务等举措支持实体书店发展。在支持新兴出版业态方面，国家连续出台了一系列文件，比如2010年新闻出版总署出台了《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》，2015年国家新闻出版广电总局、财政部出台了《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》，这些文件从内容、平台、渠道、机制等多个方面提出了任务要求，从法规修订、财政支持、项目带动、人才培养等方面提出了落实举措。(4)打击非法出版活动，提供公平竞争的市场环境。从20世纪80年代中期开始，我国政府持续进行打击非法出版活动的工作。1986年，国家出版局等三部门出台了《关于严厉打击非法出版活动的紧急通知》。1989年，我国成立了专门规范出版物出版与市场秩序的机构——全国“扫黄打非”办公室，制定相关法律法规，对市场不规范行为进行监督和查处，对非法出版物、制黄贩黄、非法出版活动等进行打击和查处，对低俗、媚俗、庸俗出版物进行警示和处罚，引导出版行为，净化出版物市场，维护出版市场的良好秩序，对出版业的持续健康发展起到了保障作用。

我国出版体制改革中所要着力解决的上述四个问题，都是涉及出版改革、发展和繁荣的具有全局性、根本性和关键性的问题，这些问题之间是有内在联系的，它们本质上都围绕如何处理政府、企业和市场三者的关系展开：既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥微观市场主体的积极性、主动性和创造性，又要更好地发挥政府在宏观调控、公共服务、市场监管等方面的作用；既要发挥国有出版企业在出版产业中的主导作用，又要充分调动其他所有制出版经营单位的积极性。可以说，40年来的出版体制改革打破了束缚出版生产力发展的制度性、体制性障碍，激发了微观出版主体的生产动力和全民族的文化创造活力，增强了中国出版业的整体实力和竞争力，对于推动社会主义文化大发展大繁荣、把我国建设成为社会主义出版强国具有深远的历史意义。