农村集体产权股份合作制改革的逻辑、进程及意义

2018-01-17胡振光

安徽理工大学学报·社会科学版 2018年5期

胡振光

摘要：农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容，实施股份合作制是农村集体产权改革的重要方向。基于制度变迁视角，通过对南海区集体产权改革实践的分析发现，农村股份合作制改革作为一种诱致性制度变迁，传统产权矛盾是其内在根源，外部利润刺激是其诱致因素。农村股份合作制的改革目标在于解决集体土地所有者、承包者、经营者之间，以及国家、集体、农民之间在土地增值收益上的分配矛盾，改革重点是在明晰集体产权和集体成员身份的基础上，通过折股量化确认村民的股权和收益权。股份合作制改革不仅促进了农村生产实体和劳动实体的转变，实现了经济合作的“再集体”，更强化了村社共同体意识，提升了村民的凝聚力，因而具有经济发展和社会聚合的双重意义。

关键词：农村集体产权；股份合作制；集体经济

中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1672.1101（2018）05.0082.08

Abstract： The reform of rural collective property rights system is an important part of deepening rural reform， and implementing the joint-stock cooperative system is an important direction for the reform of rural collective property rights. From the perspective of institutional change， through the analysis of the practice of collective property rights reform in Nanhai District， it is found that in the reform of rural shareholding cooperative system as an induced institutional change， the contradiction of traditional property rights is its internal root， and the external profit stimulus is its inducement factor. The reform goal of the rural shareholding cooperative system is to resolve the contradiction between the collective landowners， contractors， operators， and the state， collectives， and farmers in the value-added income of the land. The reform focus is to confirm the equity and income rights of the villagers through the quantitative conversion on the basis of clarifying the collective property rights and the collective membership. The reform of the shareholding cooperative system not only promoted the transformation of rural production entities and labor entities， but also realized the “re-collective” of economic cooperation， strengthened the awareness of the village community and enhanced the cohesiveness of the villagers， thus having the dual significance of economic development and social aggregation.

Key words：Rural collective property rights； Joint-stock cooperative system； Collective economy

一、集体产权创新下的农村股份合作制改革

2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意見》，标志着农村集体产权制度进入深化改革的重要阶段，农村集体产权制度改革对于实施乡村振兴战略和深化农村综合改革具有重要意义。农村集体经济体制改革主要包括两个阶段：一是实行将承包制引入集体经济，实现农民的自主经营、脱贫致富；二是将股份制引入集体经济，使农村经济与市场经济相连接，促进集体经济的快速发展。具体来讲，农村股份合作制是指在集体合作制的基础上，引入股份制，将土地、资金、劳动等生产要素结合，实行按劳分配与按资分配相结合的一种新的集体经济组织形式。

（一）改革逻辑：一种诱致性制度变迁

按照制度变迁理论的观点，制度需求引发制度变迁，制度变迁的需求来自要素与产品的相对价格的变化，以及与经济增长相关联的技术变迁[1]。就农村土地而言，在从农业生产转向工业生产的过程中，工业生产的大规模性、高效益性与土地资源供给紧张之间的变化引起土地价值的增长，引发关于农村集体土地产权制度的变化。根据制度变迁的发生机制，林毅夫把制度变迁分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁。强制性制度变迁主要以国家为主体，通过行政命令或法律引入实现的变迁，又被称为供给主导型变迁。诱致性制度变迁是指人们为争取获利机会自发倡导和组织实施对现行制度安排的变更或替代，创造新的制度安排，又被称为需求主导型变迁[2]。关于农村股份合作制的形成原因，大多数研究者认为其是一种诱致性的制度变迁，是经济社会发展的环境变迁引起广大农民对传统集体产权制度的改革需要。在很多学者看来，传统集体产权的最大弊端在于虽然名义上集体资产归全体集体成员所有，但实际上任何个体都没有集体资产的部分所有权[3]，因而将集体资产以某种形式进一步确认到个体身上，明确个体在集体资产中的权利位置，就成为来自基层群众的自发改革需要，也正如韩俊等学者认为的“股份合作制的形成动因在于明晰集体经济缺乏‘人格化的模糊产权主体”[4]。

（二）改革动因：农村集体产权收益的再分配

具体来看，农村股份合作制兴起的地区大都是经济比较发达的东部沿海地区。这些地区进行农村股份合作制改革主要有以下原因。其一，随着农村非农产业发展，一部分农户开始放弃农业生产，投身非农产业，造成了一定的土地抛荒。另外家庭联产承包责任下的土地分散经营带来资源配置的浪费与整体效率的低下，实现土地集中和规模经营，就成为新的发展需要；其二，工业化发展和城市化的快速推进，需要大量的工业用地和城市建设用地，原来的农业用地被大量征用，土地的农业生产功能开始被土地增值功能所代替，因而也需要改变原来的农村集体土地管理使用制度；其三，工业化和城市化对土地的非农利用带来巨大的收益增值，“外部利润”凸显，加剧了当地村民从土地增值中获益的渴求，也就使这类地区传统集体经济的产权结构、经营体制和无法获利之间的矛盾比其他地区更为明显；其四，这类地区属于经济社会先发地区，问题出现时间也较早，同时这类地区大都作为国家深化改革的试验区，享有在政策探索、政策实验、政策突破的先行先试权，更容易开展改革。

总体来看，传统产权矛盾是农村股份合作制出现的内在根源，外部利润刺激是农村股份合作制的诱致因素，地区政策法律是农村股份合作制出现的环境条件，农村干群的自发改革与地方政府的引导推动是农村股份合作制发展的重要推动力。正是上述诸因素引发了农村股份合作制改革的制度变迁。农村集体土地的股份制改革成为解决土地法律所有和土地占有、经营之间矛盾的重要尝试，在不改变土地集体所有性质的基础上，为工业化和城市化提供大量土地，同时促进农村集体经济的发展，使得广大农民享受到土地增值带来的分配收益。

（三）改革定位：农村集体产权的折股量化

农村股份制改革以集体股份制代替了家庭联产承包责任制，把过去农村土地集体所有、农户承包经营变成集体所有、集体统一经营，实现了以土地为核心的集体资产的又一次集中，以及集体资产所有权与经营权的又一次统一。对于农村股份合作制的性质，陈锡文认为农村股份制是合作制的亚种，是一种股份式的合作[5]；李奇认为股份合作制具有合作制与股份制的双重特征，一方面，它具有自愿互利、互助合作、利益共享、提供公共积累后按照一定比例按劳分配等合作经济的特征；另一方面，又具有合股集资、按股分红、风险共担、独立经营等股份制的特征[6]；具体来看，在联合方式上，股份制是资金的联合，合作制是劳动的联合，股份合作制则是资金、劳动双层联合；在分配原则上，股份制是按资分配，合作制是按劳分配，股份合作制实行按劳分配、按股分红、按需分配和按人头分配集体福利等多种分配方式的结合；在生产资料与劳动者结合的方式上，合作制是直接结合，股份制是间接结合，股份合作制既有直接结合，又有间接结合；在股权配置上，合作制实行一人一票制，股份制实行一股一票制，股份合作制是劳股结合制[7]。从上世纪80年代中期开始，珠三角地区的农村股份合作制开始对原来的集体经济组织进行改造，通过集体资产的作价折股，量化到人，集体经济组织成为人人有股的集体股份合作组织。这种以明确产权、规范分配、完善经营为主要内容的股份合作制适应了改革后的经济社会发展需要，也调动了参股各方尤其是广大农民的积极性，实现了农村以土地为核心的生产要素的优化组合。

二、农村股份合作制改革的南海模式

在推行农村股份制改革的进程中，南海区主要推行的是以土地为中心的股份合作制。其主要思路是在不改变土地集体所有制的基础上，把股份制引入土地经营制度中，通过明晰产权，折股量化，建立起以土地为主要内容的农村股份合作制。

（一）南海区农村股份合作制的改革背景

南海区推行股份合作制的背景主要包括：一是国家粮食政策的调整。1992年，广东省全面放开了粮食市场，取消了粮食定购任务，使得人多地少的南海区摆脱了粮食定购的压力，进而可以发展非农产业和多种经营，为农村产业结构和经济结构的调整创造了条件；二是土地利用结构的调整。随着粮食生产的非国家任务化，南海区的非农产业得到了快速发展，这些产业用地紧张的问题日益突出。但是按照国家的建设用地政策，工业用地和城市建设用地需要首先将集体土地收为国有，高昂的税费提高了中小企业的用地门槛，收归国有也将集体土地非农利用的增值完全带走，因而将统一规划集体土地、调整土地利用结构、并将农用地转为二三产业用地过程中产生的高额增值收益保留在社区之内，就成为迫切需要解决的问题；三是改革开放以来非农产业的发展给南海区农民提供了大量的就业机会。对农民而言，家庭联产承包责任制下的个体农业生产毫无竞争比较优势，因而如何既保证农民土地的承包权，又解决土地“撂荒”问题，探索既能保护农民的土地承包权益，又有利于促进经济增长的土地经营方式显得尤为必要；四是土地征收与土地增值的矛盾。南海区发展非农产业的初期，大多采取低價使用或国家征用的方式从农民手中获得土地，集体和农民得到的补偿与工商业建设用地的高额利润对比悬殊，分配明显不公，农民和集体对建设用地政策强烈不满，造成集体土地所有者、承包者、经营者之间及国家、集体、农民之间在土地增值收益分配上矛盾十分突出。

（二）南海区农村股份合作制的改革进程

为了推动南海区的工业化与城市化发展，同时也为解决农村土地产权结构、经营体制及收益分配的矛盾，南海区开始实施以土地为核心的农村集体股份制改革，大体包括四个阶段：一是试点推行阶段。1992年下半年，南海首先选择当时罗村镇的下柏、里水镇的沙涌和平洲的洲表村三个地方，推行农村股份合作制改革试点，将土地的所有权、承包权、使用权三权分离，把农民的土地承包权改为配置股权，实现了“农民的承包权从实物形态转变为价值形态”的转变；二是全面实施阶段。在试点的基础上，1992年8月31日，当时的南海市发布《关于推行农村股份合作制的意见》（南发[1993]24），开始在全市农村范围内推行股份合作制，具体形式包括合作经济股份制、农村土地股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制四种；三是完善巩固阶段。对于组建的股份合作制组织，完善“三会”制度（董事会、监理事会、股东代表大会）。从1996年开始，南海区开始从股权配置、股权界定、股权流转入手，实行“固化股权，出资购股，合理流动”或“生不增，死不减，迁入不增，迁出不减”为主要内容的股权制度改革；四是改革提高阶段。随着股份制改革的不断发展，集体经济的规模越来越大，农村股权分红金额也越来越多，如何界定股东资格引发了包括“外嫁女”问题在内的诸多矛盾。同时集体经济组织与社区党组织和自治组织混在一起的组织管理体制也引发了更多的基层矛盾。2008年开始，南海区出台了解决“外嫁女”问题的政策。2011年南海区开始推行“政经分离”，探索集体经济发展的转型改制。

（三）南海区农村股份合作制的改革做法

南海区推行农村股份制改革的做法主要包括六个方面：一是进行“三区规划”。按照土地功能的不同，统一将土地划分为农田保护区、经济发展区和商住区；二是清产核资。成立村集体资产评估小组，对集体资产的债权、债务进行清理核查。集体资产的范围包括资源性资产（土地）、经营性资产（厂房、商铺）和非经营性资产（办公、文化、体育场所设施）；三是资产量化。除了公益性的集体资产如道路水电设施、学校、幼儿园等，对集体土地、固定资产、流动资产、现金等进行评估量化，将集体资产从实物形态量化为价值形态；四是确定成员。以户籍关系为基础、以在本集体经济组织的劳动时间等为主要依据，确定享受量化配股人员的数量和名单；五是股权配置。根据量化的集体资产价值总额和符合配股的成员数量，按照配股要求，主要设置集体股、个人股和募集股（现金股）。制作股东名册和股权证书，列明每个成员持有股份的性质、股数、每股面值和股权总金额，并以个人或户为单位发放股权证书；六是集体资产经营及收益分配。对于集体资产的运营，由股东大会公开投票决定，每年的集体收益分红由具体的股份合作组织通过制定章程决定。通过股份制改造，以村和村小组为单位的集体经营权代替了以家庭为单位的个体经营权，农民的土地承包权变为集体资产的股权。南海区股份合作制的改革以及在此基础上集体分配方式的变化，“直接反映了集体内部利益关系的调整，集体不再是每个成员均可舀一勺的‘大锅饭，集体的产权变得越来越明晰”[8]。

（四）南海区集体经济组织的构建模式及其类型

就南海区来说，经过股份制改革以后，主要形成了两种类型、两个层级的集体经济组织。一种类型是村一级的股份经济联合社和经济联合社，统称“经联社”。股份经济联合社是通过合并组社后形成以行政村为单位的“一村一社”式（图1）的集体经济组织，股份经济联合社实行村一级经营、村一级核算、村一级分配的模式，其职能主要是负责整个村组集体资产的经营管理，承担村组行政日常运作、农村公共建设与管理费用、股东股红分配、改善农村集体福利（包括农村医保、农村养老、社会救助）等各项开支，而各个村小组只是作为村委会下面的自治小组，主要是协助村委会工作，不承担集体资产经营、管理、分配等职能。

由于传统上中国农村大都以自然村组为单位，在人民公社时期的自然村组下面还有社队，因此，集体资产尤其是土地集中到行政村一级是一个复杂的财产权利交易过程，尤其是村组之间原有的集体资产数量和质量不一样，不同村组的地理位置不同，从而造成土地的增值潜力不同，因而难以统筹。对于精于计算的农民来说，合村并社实践操作起来的难度非常大，所以南海區真正做实股份经济联合社的只有不到20个村，剩余的大都实行经济联合社的模式。

经济联合社也是村一级的集体经济组织，不同之处在于，与股份经济联合社相比，经济联合社下边设有组社一级的股份经济社，形成“一组一社”式（图2）的集体经济组织。在“一组一社”的组织体系下，经济联合社只负责村级集体资产的经营，村级集体资产的收益用来维持村两委会行政运作费用，承担农村公共建设与管理费用和改善村民集体福利等各项开支，但不承担股东股红分配。村民小组和经济社是合二为一的，即村民小组既作为村委会下面的自治小组，又经营自己组社的集体资产，进行股份分红，实行村组两级经营、两级核算、两级分配的模式，南海区大部分的农村社区按照这种方式组建起集体经济组织。

另一种类型是组（社）一级的股份合作经济社，统称“经济社”。股份经济合作社内部构成类型更为复杂多样，有一社一组、一社多队、一社多组以及一组多社（图3）等类型。在这种模式下，虽然经济组织架构上体现为经联社和经济社两级组织，但实际上经济社只是为了登记注册方便而成立的“空壳社”，集体经济实际上是在经联社和生产队两级运作。

据原南海区农村工作部部长介绍，出现上述复杂状况的原因主要有：

“一是在“两改三建设”（1986年）中，改得彻底的，那就是取消生产队（组），以自然村为单位组建经济合作社并已在主管部门登记的，同时在“区改村”中，以经济合作社为单位成立了村民小组的；二是改得不彻底的：有部分自然村原来各生产队（组）之间资产和账目未能真正合并，也以自然村为单位建立了经济社，并已在主管部门登记了，其实生产队（组）并未取消仍在各自运作，那就变成了一社多队，成为“空壳社”。这“空壳社”中的生产队（组），实权在手，但没有法律地位，既不是法人又没有公章和登记证。因此，一些镇（街）为解决这个问题，投机地在“区改村”中又以生产队为单位成立了村民小组，那就成了一社多组。有部分自然村原来各生产队之间资产和账目经过做工作都未能合并的就干脆以生产队（组）为单位建立了经济合作社，并在主管部门登记了。但后来在同一自然村搞村政建设时碰到不少问题，为了协调好就以自然村成立了村民小组，那就成了一组多社了。”

由上我们可以看到农村社区集体经济组织的基本构成类型，多样化的集体组织类型恰恰反映了农村内部复杂的产权关系，也反映了农村社区内部“小集体”的利益思考。正像南海区大沥镇一位村民说的：

“当年我们虎榜（股份合作经济社）的创收比河东（行政村）其他社多很多，03年的时候我们的净收益就有488万，其他5个社加在一起也不过才700万，所以我们大家都不愿合到一起，合在一起话我们的分红就少了，这个道理大人小孩都明白的，所以当时大家的意见十分一致，那就是不合”。

这种集体经济的组织形式及产权设置包含有对私人产权及小集体产权的承认，集体经济组织成为一个包括个体私有产权、村组产权、社队产权以及大集体产权在内的混合结构。另外，“经联社”和“经济社”作为集体经济组织，吸取了过去集体办企业大量亏损的教训，因此它并不是一个从事直接生产的经济实体，而是一个以经营土地和厂房商铺出租为手段，以分配土地收益为目的“财政集体”。

为了能更为规范地经营管理集体资产和分配集体收益，无论是“经联社”还是“经济社”都建立起完善的组织架构体系。根据南海区出台的《南海区农村（股份）经济联合社工作规范》（南办发〔2008〕53号）和《南海区农村股份经济社工作规范》（南办发〔2008〕54号）的规定，集体经济组织机构由股东大会、股东代表大会、社委会、监事会组成的权力架构。股东（股东代表）大会是集体经济组织的最高权力机构，负责审议、修改章程；选举社委会和监委会成员；决定年度经营计划；审查财务预算和收益分配方案。股东代表大会负责审议、修改本社章程和各项管理制度，并提交股东大会表决通过；听取、审查社委会和监事会的工作报告；讨论决定本社社委会成员的报酬方式和标准。社委会负责日常的集体经营，监事会则负责检查监督。上述两个文件对于“经联社”和“经济社”的规定非常详细，其中“经联社”规范有51条，“经济社”规范有46条，这些规范不仅仅制约着集体经济组织的运转，而且也深刻影响到社区居民的生活。集体经济组织的成立改变了原来村委会作为主导的社区组织体系，南海农村逐渐形成“党—政（居委会）—经”三足鼎立的社区组织架构，反映出“村民与集体间的行政组织关系逐步被淡化，而财产产权关系则被不断强化……以村委会为核心的行政组织关系逐步让位于集体经济组织为核心的契约组织关系”[9]。在走向城市化的进程中，这些传统的村庄已经不是基于共同价值的熟人社会共同体，也不是依赖于共同居住空间的地域社会共同体，而是基于共有产权基础的经济社会共同体。

三、农村股份合作制改革的意义：经济合作的“再集体”及其聚合性

农村股份合作制改革以集体股份制代替了家庭联产承包责任制，即把过去农村土地集体所有、农户承包经营变成集体所有、集体统一经营，从而实现了以土地为核心的集体资产的又一次集中，以及集体资产所有权与经营权的又一次统一。不过与改革开放前的传统集体经济不同的是，股份制将包括土地在内的集体资产折化成股份，并以农村社区人口户籍为基础，综合考虑社区成员的贡献、年龄等因素，设置不同类别股份，并将股份分配至个人，实现集体资产收益的按股分红，“土地股权成为农地承包权在农民工业化过程中的自然延伸和新的实现形式”[10]，而新的集体经济形式也带来了农村的极大转变，这种转变不仅仅是经济意义上的，更涉及到村落转型后的组织纽带连结与社区整合。从另一个角度看，股份合作制“解决了人们的‘合作问题，在微观层面上，这种合作涉及到农民从分散到合作、从个体到集体的过程，在宏观层面上，这种合作体现农村社会的组织和再组织过程”[11]，并且集中体现在对农村社区组织结构的影响上面。

传统意义上的集体是以生产资料的集体所有制和共同劳动为基础的组织形式，这种情形下的集体组织，既是“生产资料联合实体”，又是“劳动联合实体”，如果不用共有生产资料进行生产经营，或者没有共同的集体劳动，传统集体组织的集体形态和合作意义就不复存在了。在集体股份制的制度安排下，农村的集体经济在上述两方面都发生了根本的变化。

一是生产实体的转变。在工业化和城市化的发展过程中，很多以土地股份合作制为主要形式的农村集体已经演变成非经济实体的“集体”，即虽然有集体经济的组织结构，但是集体经济组织既不举办经济实体，也不组织村民共同劳动，而是通过掌握大量的集体资产，继而通过土地出租获得收益。这样，集体经济组织演化成为聚财、理财、用财、分财的“财政集体”[12]108，其功能和运作机制更像是“社区政府”，行为取向为村民合作主义，通过发展村社公共事业和提供村社福利实现社区整合与连结。

二是劳动实体的转变。实行股份制以后，村庄的经济实体在由生产实体向法人实体转变的过程中，也必然带来集体内部资产联合与劳动联合的分离，集体资产尤其是集体土地集中以后主要用于工业化等非农产业的发展，村民不用再从事传统的农业生产，而工厂企业对劳动力的需求也与农业生产不同，并不是所有的村民都能进入企业工作。土地股份合作制的实行造成一部分村民的失业，但是却能够让其享受土地出租带来的收益分红，尤其随着土地级差收益的迅速增长，分红的增加，就业已经不是股东村民的唯一收入渠道，村集体将对村民的土地保障和就业保障转化为股份保障和福利保障。

总之，股份合作制的推行，虽然使村民不从事与集体资产直接结合的生产经营活动，但其却拥有作为集体资产所有者的股东身份，可以享受集體资产收益分配。因此，土地股份制强化了村民作为集体土地成员的观念。村民意识到，保留村社成员的身份从此具有了更加实际的经济意义，因为只有作为村社的成员，才有资格成为集体经济组织的股东，进而有权参与集体资产收益分红，南海区的“农民身份”由此变得具有吸引力起来，因为拥有这一身份意味着可以“不劳而获”，“有车有房不如有个农村户口”生动体现了这一点。当然这也引发了一些现象和问题。在股份合作制改革之前，众多村民都想通过招工、当兵、上学等摆脱农民身份转为居民，但是现在却反过来，农民不但不愿意转出去，原来转出去的居民都想回来。除此之外，“外嫁女”问题的出现也与此直接相关，当然“外嫁女”的具体身份类型复杂多样，但根本指向都是为了获得股东身份享受分红。可以看到，股份合作制改革后的村集体虽然与传统的村集体有着明显的继承关系，比如仍是土地的集体所有，但绝不是传统集体的简单复刻，而是一种有效的制度创新，集体股份合作制的本质在于明确的集体产权结构以及在此基础上的村民股权和收益权。

关于农村非农化过程中，集体股份制的实行及集体经济组织的改造对于农村社区秩序的影响，众多学者都给予了关注。对于中国基层社会的结构特点，一种普遍的看法是传统的中国是宗族社会，而在其中，家庭既是基本的生产单位、也是基本的社会单位。但是这种解释受到了一些学者的质疑。施坚雅认为可以用“基层市场共同体”解释框架来理解中国农村的社会结构模式，他认为中国乡村的基本单位不是家庭，而是小农的实践活动范围，即一个由基层集市覆盖的地区[13]。这种从经济活动的角度来理解中国农村社会结构的观点是极具启发意义的。国内学者折晓叶等通过对“超级村庄”内源性发展的研究，指出农村社区的内在整合性质并没有因为非农产业这一改变而被削弱和破坏，相反却刺激了它自身发展“极化”的过程[12]386。这样一种传统农村社区的熟人社会关系与新的经济关系的交合重叠，使得村集体不仅仅是一种经济形式，更蕴含有一种共同体意识和聚合性。

在实行股份合作制改革的农村社区，传统的熟人关系依然存在，并且这种熟人关系对于社区成员作为集体经济股东的身份认同有着甄别功能，成为股东的村民开始更加关心集体经济的经营及收益情况。作为股东合作社的集体经济组织与作为股东的村民不是“表现为市场性合约关系，而是社会性合约关系”[14]，即股东成员并不仅仅是从集体经济组织获得分红，村集体也通过给予村民生活福利、社会保障、公共服务维护社区的整体发展，因而社区与村民之间更多的是一种互惠基础上的社会交换而非纯粹的经济交易分配，这种传统与现代的交织对社区发展具有社会整合功能，社区秩序不但没有分散和消解，反而在村民“理性驱动”的基础上形成了强大的内部聚合性，个体经由利益连结而达成的集体意识代替了传统伦常成为维护社区秩序和塑造社区凝聚力的新力量。

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