完善精准扶贫工作的三点建议

王芳

2013年底，中央提出精准扶贫方略以来，在体制上形成政府主导、全社会各界广泛参与的基本原则，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量，多举措有机结合、互为支撑的“三位一体”大扶贫格局；在贫困县考核、干部驻村帮扶、资金管理、社会参与、贫困退出等机制方面不断拓展和深化。

目前，脱贫攻坚战进入深水区，对照扶贫工作需求以及习近平总书记提出的下“绣花功夫”抓扶贫的要求，现行精准扶贫体制机制还需要完善和调整。

为此，中国社会科学院农村发展研究所副研究员、贫困与福祉研究室主任檀学文接受了《经济》记者的专访，从修补现行贫困识别和退出机制，落实和强化县为主体的脱贫责任制，补偿相对贫困群众福利等方面提出了对策建议。

谁是穷人？一把尺子量、一个系统容

为了搞清穷人是谁，国家在精准识别方面付出了大量的精力和财力，不少省份多次“回头看”，基本摸清了贫困人口底数。“但从目前看，现存精准识别存在标准不统一、数据系统更新慢、实用性差等弊端。”檀学文向记者表示。

现行的贫困人口精准识别是各省份根据统计监测数据，主要是贫困发生率，将贫困人口规模层层分解到村。广西、贵州等地的做法还相对合理一些，制定了多维的指标体系，采用打分法识别贫困人口。广西更是以县为单位划定“分数线”，使全县贫困人口识别标准一致。而其他大部分省份的村里确定贫困人口名额后，只能根据一些观察到的特征，从全村家庭中找出相对条件最差的，再逆向排序来确定贫困户。这种方法的关键在于控制性名额，它代表村内的相对贫困，与绝对贫困标准没有直接关系。而且在重新识别过程中，为了维持贫困人口规模没有大的变化，剔除了一部分人，便要补充一部分人，以维持数量平衡，不论事实上是否真正低于贫困线，因此造成精准度下降。

而贫困退出的考核又是以“两不愁三保障”为主要内容，不仅估算收入，还要看“三保障”方面的情况，尤其是“三保障”方面脱贫考核的标准越来越高。两套衡量标准数据的差距也给实际工作带来一些障碍。

此外，建档立卡信息库一年才更新一次数据，界面不友好，开放性和实用性差，类似于档案，无法与民政、公安、银行等重要信息系统连通，造成许多低水平重复性工作。基层扶贫干部承担了大量的系统信息补录和更正、各种报表和材料等程序性、事务性工作，挤占了大量宝贵的可以用于扶贫开发的时间。究其原因，建档立卡系统的实用性差首当其冲。

由于脱贫中工作人员要经常利用这些参考数据，不少省市甚至县都纷纷开发自己“大数据”应用系统。各个系统孤立存在，因而无法在全国形成有效的可兼容的统一平台；由于标准差异，地方系统与国办系统往往不能衔接，造成工作障碍。

如何提升精准性？檀学文建议，原理其实很简单，就是基于现行建档立卡方法和范围，真正做到一把尺子量到底，进入和退出采用相同标准，把好“出口关”和“入口关”，维护识别数据和退出数据的权威性。同时，将现有贫困信息系统建成基于多维贫困框架、覆盖相对贫困人群，方便导出导入、兼容性强、界面友好、开放性强的信息系统，并与个人征信、社保、社会救助、教育信息系统建立通道，实现信息共享，以便于数据应用，提升事务性工作效率。

谁来扶？明确县以下扶贫主体责任

在现行扶贫体制下，我国已经组建了复杂的扶贫主体体系，从中央到地方各级党委和政府、有关中央和国家机关、各社会扶贫单位和个人等，在村级层面形成了村“两委”、第一书记、持贫工作队、贫困户帮扶责任人四支扶贫力量，此外，还有定点扶贫的企业或单位，力量不可谓不强大。

目前村级层面各扶贫主体内部分工仍不够明确，基本形成了谁强谁来主导的局面，帮扶责任人自我角色定位尴尬；村与上级扶贫部门的责任划分不明确，远没达到村级提供解决方案、上级匹配资源的优化状态。另一方面，作为脱贫主体的贫困户，特别是有能力的脱贫对象对自己脱贫主体的责任不明确，一些贫困户宁愿“等靠要”，或者为了享受扶贫福利而不愿签字脱贫，而扶贫机制对此不当诉求缺乏有效的约束或否决机制。

对此，檀学文表示，在角色定位上，第一书记或扶贫工作队，大体上可以发挥在党建方面的主导作用，争取扶贫资源，村“两委”全力参与，相互配合，而帮扶联系人主要起到沟通贫困户和扶贫干部的桥梁作用。

對于“懒汉”行为，一要允许有限比例的贫困人口存在；二要提升脱贫审核的科学性和质量，对于缺乏自我发展能力的贫困户资格进行严格认定，防止弄虚作假。

扶得太集中？福利补偿相对贫困群体

扶贫本是善举，但在实践中却经常出现争当贫困户、脱贫后不愿退出等怪现象。其中一个重要的原因是目前扶贫措施使得建档立卡贫困户的经济福利远高于相对贫困人口。除了贫困户参与和投入的生产措施、易地扶贫搬迁外，医疗费报销、教育补贴、资产收益性分红、慰问金等都是无需付出任何代价的经济福利。这些免费的“奶酪”，并不一定意味着过度获取，但这对于那些处于贫困线边缘的相对贫困人群来说则有失公允。

“其实，有些财力允许的贫困县，已经在探索解决相对贫困人口的福利补偿。例如改造危房项目、完善教育设施、设立奖学金制度，在医疗方面扩大体检、建立健康档案等公共服务等。”檀学文解释说，“统筹整合财政涉农资金的试点政策为此提供了一条可行路径，因为其本意是集中财力用于脱贫攻坚，并没有规定只能用于建档立卡贫困户。这种情况下，在政策上适当向条件较差的非贫困户倾斜是合情合理的。通过整体性改善贫困地区的生产生活环境以及促进发展生产为主，而在医疗、教育领域，辅之以普惠性政策，给予适度补助以缩小与建档立卡户的福利差距。”endprint