城市更新和旧城改造中需要处理好的几个关系

文/周建梁

城市，作为人类定居和繁衍生息的地方，是人类社会长期发展中逐步形成的，是人类文明的结晶，也是人类寄托梦想和希望的地方。众所周知，一个城市的发展是不断新陈代谢的运动过程。为保持城市旺盛的生命力，城市更新和旧城改造是城市发展的永恒主题，也是目前城市发展中的热点和难点问题之一。本文主要是在分析比较城市更新和旧城改造有关差别的基础上，重点阐述城市更新和旧城改造推进中需要正确处理好的四大关系。

一、对城市更新和旧城改造的一些理解

旧城改造是一个人们长期使用、已经习惯的名词，而城市更新则是近年来新产生的热门名词，最近又出现了城市微改造、微更新、渐进式更新等概念。城市更新和旧城改造到底有无区别，差异在哪里，笔者详细查阅和研究了目前已有相关资料，同时也结合一些实证项目比较分析，以便于对其更准确地理解和把握，从而更好地推进这项工作。

（一）有关旧城改造的内涵

根据有关资料表述，旧城改造是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城区的全部物质生活环境，以便从根本上改善其劳动、生活服务和休息等条件，它既反映城市的发展过程、城市空间规划组织以及建筑和社会福利设施的完善过程，又展示物质成果，反映当时的建筑和福利设施状况。旧城改造的主要内容如下：一是改造城市规划结构，在其行政界限范围内，实行合理的用地分区和城市用地的规划分区；二是改善城市环境，通过采取综合的相互联系的措施来净化大气和水体，减轻噪声污染，绿化并整顿开阔空间的利用状况等；三是更新、调整城市工业布局；四是更新或完善城市道路系统等基础设施；五是改善城市居住环境和公共服务设施等。从实际操作看，旧城改造包括棚户区改造、旧住宅小区改造、旧建筑（居住建筑和非居住建筑）改造等。

如上海的旧城改造，“十二五”及以前一直坚持“拆、改、留”并举，多途径推进旧城改造。“拆”是对房屋结构简陋、基础设施较差及没有保留价值的危旧房进行拆除改造，“改”是对城市规划予以保留但建筑标准较低的房屋实施成套改造、平改坡和环境整治等旧住房综合改造。“留”是对历史风貌街区和优秀历史建筑等开展保留保护性修缮改造。从2017年开始，将“拆、改、留”并举调整为“留、改、拆”并举，以保留保护为主，更加注重了历史风貌和历史建筑的保护，以更好地传承历史文脉，留住城市记忆。

（二）有关城市更新的内涵

1958年8月，在荷兰召开的第一次城市更新研讨会上，对城市更新作了有关说明：城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动，具体地说，即生活在城市中的人，对于自己所居住的建筑物、周围的环境或出行、购物、娱乐及其他生活活动有各种不同的期望和不满，对于自己所居住的房屋及

街道、公园、绿地和不良住宅区等环境有及早施行改善的要求，从而形成舒适的生活环境和美丽的市容，包括以上这些内容的城市建设活动都是城市更新。由此可见，城市更新的目的是解决城市中影响甚至阻碍城市发展的问题，对城市中某一衰落的区域进行改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣，它主要包括以下两方面内容:一是客观存在实体(建筑物等硬件)的改造；二是各种软件（生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等）的改造与延续，包括邻里的社会网络结构、心理定势、情感依恋等软件的延续与更新。

第二次世界大战后，为医治战争创伤并解决紧迫的住房问题，欧美各国普遍开展了以大规模改造为主要特征的城市更新运动，但是到了20世纪60年代以后，许多西方学者开始从不同角度对以大规模改造为主要形式的城市更新进行反思，更多地关注人与自然环境、人文环境、社会环境等的平衡关系，强调公众参与，城市更新规划理论和方式方法趋于多样化。

从城市更新的方式看，可分为重建改造、整治改造及保护等三种，当然，尽管有上述三类更新方式，但在实际操作中应根据具体情况，实事求是，将某几种方式结合在一起使用，以达到更好的更新效果。一是重建改造，其改造的对象是建筑物、公共服务设施、市政设施等有关城市生活环境要素的质量全面恶化的地区，已无法通过其他方式使其重新适应当前城市生活的要求，必须拆除原有的建筑物，并针对整个地区重新考虑合理的使用方案。这是一种最为完全的更新方式，但这种方式在城市空间环境和景观方面、社会结构和社会环境的变动方面均可能产生有利和不利的影响，只有在确定没有其他可行的方式时才可以采用。二是整治改造，其改造的对象是建筑物和其他市政设施尚可使用，但由于缺乏维护而产生设施老化、建筑破损、环境不佳的地区，维修、改善和更新建筑物，改变建筑和土地的用途，增加或重新调整公共服务设施的配置与布局，整治改造的目的不只限于防止其继续衰败，更是为了全面改善旧城区的生活居住环境。三是保留保护，适用于具有保护价值的历史建筑或环境状况保持良好的历史地区，是社会结构变化最小、环境能耗最低的城市更新方式，也是一种预防性措施，适用于历史城市和历史城区。保护除对物质形态环境进行改善之外，还应就限制建筑密度、人口密度、建筑物用途及其合理分配和布局等提出具体的规定。

基于西方城市更新的历史和经验，进入二十一世纪以来，我国学者开始注重城市建设的综合性与整体性，很多学者也给出对城市更新的理解。这种现象的出现，一方面体现出当前人们对城市更新的关注，另一方面也说明人们对这一概念目前尚无统一的见解。国内最早提出开展城市更新的城市是深圳市。深圳市政府于2009年下发实施《深圳市城市更新办法》，2016年又对《深圳市城市更新办法》进行了修订，目前城市更新项目被分为三类：一是综合整治类更新项目。主要包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。二是功能改变类更新项目。改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。三是拆除重建类更新项目。严格按照城市更新单元规划、城市更新年度计划的规定实施拆除重建。

2016年1月1日，广州市政府下发《广州市城市更新办法》，其城市更新的对象具体包括旧村庄、旧厂房、旧城镇等三种，并在《广州市城市更新办法》框架下分别制定了《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》、《广州市旧城镇更新实施办法》。同时，广州市明确城市更新方式包括全面改造和微改造：全面改造是指以拆除重建为主的更新方式，主要适用于城市重点功能区以及对完善城市功能、提升产业结构、改善城市面貌有较大影响的城市更新项目，属历史文化名村、名城范围的，不适用全面改造。微改造是指在维持建设格局现状基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化、完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。另外还规定在城市更新中，对历史文化街区及各类历史文化遗产类建筑应当根据相关法律法规的规定及规划要求进行保护，鼓励合理的功能置换、提升利用与更新活化。

（三）两者比较分析

根据以上分析，可以得出如下结论：

从改造对象看，城市更新的范围更加宽广。旧城改造主要针对旧城区进行改造，而城市更新既可以针对旧城区，也可以针对新建成区的城市空间形态和功能等，进行进一步的可持续改善，如：改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设；完善慢行系统，方便市民生活和低碳出行；增加公共开放空间，促进市民交往；等等。从改造成效看，城市更新的理念更富有积极意味，城市更新不仅仅是物理空间的改造，还有经济、文化、社区、产业等许多方面，可以说，城市更新更具综合性，更注重城市品质和内涵的提升。从改造方式看，旧城改造和城市更新的改造方式并没有实质性的差别。两者均包含了重建改造、整治改造及历史风貌、历史建筑的保护等不同方式，也可以几种方式合并实施，以达到更好的更新效果。

二、需要处理好的几个关系

旧城改造和城市更新,从大的范围上讲，涵盖整个市域范围,从小的范围讲，可能是局部的旧城区、街坊以及单幢房屋。不管是旧城改造，还是城市更新，都应处理好以下几个关系。

（一）正确处理好城市更新（旧城改造）与历史风貌、历史建筑保护之间的关系

每个城市都有自己的历史文化遗产，一个城市的历史风貌和建筑，是该城市一定历史时期内各种文化的载体，是当时政治、经济、文化的综合体现，它们真实地记录了城市个性的发展和演进，是城市不可再生的宝贵资源和财富，也是城市的底蕴和魅力所在，更是城市竞争优势的关键因素之一，如北京的四合院、上海的石库门群等。这些历史文化遗产包括两个方面：一是城市的历史建筑和形态方面；二是城市的历史人文精神方面。

在城市发展规划编制和实施过程中,城市更新（旧城改造）与文脉延续是一对常常遇到而又较难处理的矛盾。不可否认，在早先的旧城改造实施过程中，由于对其风貌保护不够重视，导致一些有保留价值的历史建筑、历史街区，还有一些古城门、古城墙等遭到拆除，从而破坏了城市的历史风貌，损害了城市历史底蕴。笔者认为，正确处

理好两者之间的关系至关重要，含糊不得。历史文化遗产保护的原则、方针和政策，是开展城市更新（旧城改造）的指导，必须遵循，不能逾越。反过来，开展城市更新（旧城改造），通过活化利用，又为历史文化遗产保护创造了条件和提供了机遇，在合理利用中实现更好的保护。据此，一方面，对于城市旧城区中的危旧房和过于陈旧的市政基础设施、道路结构等必须按照规划，有序地进行更新或改造；另一方面，在更新或改造过程中，对旧城区中遗存的有文化价值的历史建筑和构筑物，必须执行最严格的保护制度，坚持“应保尽保”原则，做好相应的保留保护工作,以充分体现当地悠久的历史文脉延续，从而既改善居民住房条件、完善城市功能，又保护历史风貌、传承历史文脉，达到共赢效果。

（二）正确处理好历史风貌保护与居民住房条件改善之间的关系

城市旧城区基本上都是空间狭小、人员密集、房屋破旧的地区，各类基础设施和公共服务简陋和老化，贫困人口较多，而且各类无证无照经营等违法现象多见。一方面，旧城区里居民的住房条件和生活环境，总体上还是较差的，厨房共用，有的还在拎马桶，居住在旧区里的居民翘首以盼，希望这些旧区能尽快得到改造，住房条件切实得到改善；另一方面，旧城区里消防等各类安全隐患突出，环境脏乱差，一定程度上影响到城市公共安全。最近召开的党的十九大明确提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛。”

基于2020年全面建成小康社会的宏伟目标，以及人民美好生活需要的日益广泛，一方面，要严格按照相关规定和要求做好历史风貌和历史建筑的保护，丰富城市的物质和精神财富，增加城市的感官美观和精神美观，另一方面，要在落实风貌保护的前提下，想方设法，多策并举，按照“确保房屋结构安全、完善基本功能、传承历史风貌、提升居住环境”的要求和方向，采用“房屋征收、人走房留”方式，或者房屋修缮改造（“留房留人”）方式，切实改善居民群众的住房条件和生活环境。在房屋修缮方面，要进一步提高房屋修缮技术标准，丰富修缮改造方式，加大修缮力度。

（三）正确处理好城市更新（旧城改造）经济效益和社会效益、生态效益之间的关系

不可否认，目前我国部分城市在城市更新（旧城改造）中对经济效益方面考虑得比较多，过分关注土地效益、空间改造，而对社会效益及生态环境等方面考虑得还不够，忽视了载体内涵以及城市软实力的提升，这实际上违背了城市更新（旧城改造）的宗旨，也与城市更新（旧城改造）的根本目标相背离。单纯地追求经济利益而盲目改造，损害的是一个城市的历史底蕴和综合竞争力。

推动城市更新（旧城改造），必须统筹城市的整体利益，其最主要目的是改善居民群众的住房条件。在经济因素方面，要对城市的经济发展起到促进作用；在社会因素方面，要对历史文化传统的延续发扬、社区人文结构的维持完善等起到促进作用；在生态因素方面，要对人民群众生存环境质量的提高等起促进作用。总之，城市更新（旧城改造）要实现“保证公共利益和个人利益的协调平衡，改善人民群众的生活条件，提升城市的人文内涵和整体价值，实现土地资源的最佳配置，实现城市总体规划，增强城市综合竞争力”的多重目标。只有这样，城市更新（旧城改造）才能取得真正意义上的成功，才能使城市获得经济、社会、环境等可持续发展的机会。

（四）正确处理好城市更新（旧城改造）中局部城市形态和整体城市形态之间的关系

城市形态是指一个城市的全面实体组成，或实体环境以及各类活动的空间结构和形成。广义上可分为有形形态和无形形态：有形形态指城市区域内城市布点形式、城市用地的外部几何形态、城市内各种功能地域分异格以及城市建筑空间组织和面貌等；无形形态指城市的社会、文化等各无形要素的空间分布形式。快速的城镇化，使城市渐渐出现了一些问题，如城市的特性在慢慢消失、城市建筑趋于单一、城市风格趋于雷同等。

城市形态有其固定性和延续性，在实施城市更新（旧城改造）过程中，如果未能处理好局部城市形态和整体城市形态之间的关系，将对城市形态产生两种消极后果：一是城市更新（旧城改造）后的地区形态完全不适合国情、市情。例如，有的生搬硬套国外或国内其他城市的形态，不仅没有同城市的整体形态协调，而且起到了破坏作用。二是改造后的地区形态与未改造地区的形态形成强烈的反差和冲突，破坏了城市整体形态的协调性。因此，一定要处理好局部城市形态和整体城市形态之间的关系，要充分考虑到城市是一个协调统一的整体，应当注重城市的整体性，要有强烈的地方文化自主性意识，让城市传统建筑和建筑风格可以延续，增进城市的历史和文化质感，真正做到新与旧、传统与现代的有机、完美融合。

三、结束语

城市更新和旧城改造是改善民生的现实需要，是城市发展的永恒主题，也是一项长期、艰巨而复杂的系统工程，涉及政府、社会、经济和公众等方方面面的综合性工作，任重而道远。历史风貌保护和历史文脉传承，是提升城市内涵和品质、增强城市综合竞争力的必然要求，意义重大，影响深远，必须不折不扣地执行好和落实好。随着城市发展方式的变化，有机的、绿色的城市更新将成为城市发展的主旋律。因此，要在切实做好历史风貌、历史建筑保护和历史文化传承的前提下，积极有序推进城市更新和旧城改造，通过塑造一个富有特色的城市形象，通过不断改善城市的生活品质，实现城市持续发展的共同目标，让城市更有温度，让生活更加美好。