上海房屋租赁市场建设中的土地政策研究

文/王克强 刘红梅

一、房屋租赁市场建设的目标和改革的特点

（一）国家对房屋租赁市场建设提出了明确的目标

为了全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会,十九大和中央城镇化工作会议,中央城市工作会议,以及中央经济工作会议的精神，贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，国家提出，到2020年房屋租赁市场的整体目标是基本形成多主体参与、差异化供应、规范化管理的住房租赁市场。

（二）上海市对房屋租赁市场建设提出了明确的目标

上海市为全面贯彻党和国家政策，顺应国际大都市住房发展规律，积极深化以居住为主、市民消费为主、普通商品住房为主，优化廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房“四位一体”的住房保障体系，完善购租并举的住房体系，健全房地产业健康平稳发展长效机制。《上海市住房发展“十三五”规划》提出：“十三五”时期预计新增供应租赁住房70万套；以市场为主，扶持住房租赁企业扩大规模，新增代理经租房源30万套（间）左右，租赁住房供应套数占新增市场化住房总套数超过60%。

（三）房屋租赁市场改革的特点

1．房屋租赁市场建设是住房制度改革的一项重要举措。为了改善群众住房条件，解决城市住房长期主要依赖国家建设的局面，1998年起全面推动了住房制度改革；为了解决弱势群体和夹心层的住房问题，2006年以来加强保障性住房制度建设。在此基础上，本轮的住房制度改革的核心是建立租赁市场。房屋租赁市场改革是住房制度建设的补充和完善，其目标是建立与商品房制度和保障房制度并驾齐驱的住房租赁制度。

2．本次租赁住房改革的目标是多方面的。首先是健全完善租赁市场，满足居住的需求。租赁房屋是可以满足住房消费需求的。其次是构建完备的住房市场，即售购、租赁和保障三部分有机构成的住房市场。再次是改变居民的住房预期，拥有房子不一定是未来人的梦想。以有屋居住为目标，而不是以拥有房产为目标。租赁房屋便利、同权，拥有房屋能实现的，租赁房屋也可以实现。租赁更加适宜于流动性工作和生活；拥有房子的成本会上升的。最后是倡导合理适度和梯次有序的住房消费理念。

二、租赁房屋和相关用地政策

（一）国家关于租赁房屋和相关用地的有关政策

国家先后出台了以下关于租赁房屋和相关用地的有关政策：

2016年6月，国务院办公厅颁布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号），明确提出了加快培育和发展住房租赁市场的若干意见。

2017年4月，住房城乡建设部、国土资源部颁布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》（建房〔2017〕80号）。

2017年7月，住建部、国土资源部等国家九部门发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》。

2017年8月，国土资源部和住建部颁布《关于印发〈利用集体建设用地建设租赁住房试点方案〉的通知》，提出利用集体建设用地建设和经营租赁房屋的政策建议。

（二）上海市关于租赁房屋和相关用地的有关政策

2012年8月上海市出台了《上海市人民政府办公厅转发规划国土资源局等七部门关于积极推进利用农村集体建设用地建设租赁住房若干意见的通知》（沪府办〔2012〕88号），为解决外来务工人员的房屋租赁问题提供了政策依据。

2017年7月出台的《上海市住房发展“十三五”规划》，提出保障租赁住房的规划：上海租赁住房用地计划从“十二五”期间的5.9%提升到“十三五”期间的30.9%，租赁住房的比例也由“十二五”期间的13%提升至 41%。

2017年9月，上海市出台了《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》（沪府办〔2017〕49号）。

2017年11月，上海出台《关于印发〈关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）〉》（沪规土资规〔2017〕3号），制定了全市加快培育和发展住房租赁市场的土地管理细则。

2017年11月，上海出台《关于明确本市自持租赁住房建设规范和相关管理要求的通知》（沪住建规范〔2017〕9号）。

上海正在研究《关于本市商业办公清理整顿项目转型租赁住房的规划土地指导意见（试行）》

三、住房和土地供应的分类及租赁房屋的土地的来源

1．住房可分为城市住房和农村住房。城市住房又可分为商品房（一般）、租赁住房（一般）、保障性住房。农村住房又可分为农村宅基地、集体建设用地上的租赁用房和集体建设用地上的商品房（小产权，国家禁止）。

2．土地供应可分为商品住房用地、租赁住房用地和保障住房用地三类。租赁住房用地包括国有土地上的租赁住房用地和集体土地上的租赁住房用地。保障住房用地包括城镇保障性住房用地和农村保障性住房用地。

3．租赁房屋的土地的来源有三个方面，具体包括新增建设用地、改建存量商办用地、利用城市更新机制增加租赁住房用地（将租赁住房内置到城市更新中）、利用郊区建设用地减量化机制盘活或扩张集体租赁住房用地（可利用减量化后的房屋改造增加租赁住房、可利用减量化下来的指标建设一些租赁房屋）。

四、上海市租赁房屋发展的土地供给计划和实施情况

（一）上海市租赁房屋发展的计划

《上海市住房发展“十三五”规划》中对租赁住房和用地作了计划，突出了租赁房屋供给和用地保障。

1．“十三五”期间，新增住房供应总套数比“十二五”增加60%左右，租赁住房供应套数占新增市场化住房总套数超过60%。

2．增加城镇住房供应总量。商品住房供应稳中有升，保障性住房确保供应，租赁住房供应大幅增加，住房供应结构进一步优化。预计新增供应各类住房12750万平方米、约170万套，其中市场化住房8250万平方米、约115万套，包括商品住房4000万平方米、约45万套和租赁住房4250万平方米、约70万套，租赁住房供应套数占新增市场化住房总套数超过60%，保障性住房4500万平方米、约55万套。

3．“十三五”时期，住房用地供应5500公顷，其中，商品住房用地2000公顷，租赁住房用地1700公顷，保障性住房用地1800公顷，住房用地供应总量较“十二五”增加20%。

（二）上海市租赁房屋供给情况

1．新增100%租赁房屋用地供给。上海市租赁房屋的供地包括两种类型：一是在一般商品房项目中包括一定比例的租赁住房的供地；二是100%租赁住房地块出让。

上海市已经有100%租赁住房地块出让21幅，共计47公顷，具体见表1。

表1 上海市100%租赁住房地块

2．市政府与申通公司进行沟通，在轨道交通周围规划建设租赁住房，正在研究在富锦路停车场、航头停车场、陈太路停车场等地块规划租赁住房的可行性。

3．盘活存量房。近日，上海光明食品集团对外表示，要充分发挥国企在稳定租金和租期、积极盘活存量土地资源、增加租赁住房有效供给等方面的引领和带动作用，将租赁住房上升到集团发展战略，列入集团“十三五”发展规划。

光明集团先期筛选了26块土地作为首批转型租赁住房备选用地，其中漕河泾开发区区域、虹桥开发区区域以及浦东的前滩国际商务区区域等4块地块的建设正在紧锣密鼓地规划中。光明计划在“十三五”期间总共建设100万平方米租赁住房，力争在2018年底前租赁住房开工建设60万平方米，剩余40 万平方米将在后续逐年开工建设。

上海电气集团近日也公开表示，目前已准备盘活7块存量土地用于租赁住房建设，涉及松江、静安、闵行、嘉定以及杨浦区，预计在26.5公顷左右，可以供应5000—6000套房屋，具体数量还要服从于政府对租赁住房的统一规划。如果有进一步的需求，未来还会考虑增加地块面积。

五、租赁房屋供给中土地方面可能出现的问题及对策建议

（一）租赁房屋供应中土地方面可能出现的问题

租赁房屋供应中土地方面可能的问题包括：

1．租赁住房用地计划和规划不到位。要实施从市到区的租赁住房用地计划，同时还要落实规划。目前的市、区落实，都有一定的难度，需要加强协调和落实。

2．租赁住房用地量不足。本轮房屋租赁规划面积大、时间紧，在住宅用地一定的情况下，租赁住房用地量可能难以足额提供保障。

3．租赁住房用地供应不畅通或受挤压。

4．租赁住房用地区位不合理。租赁住房可能被建设在偏僻的不适宜于作租赁住房的位置，这样即使建设了租赁住房也不能起到租赁住房应有的作用。

5．计划落实不及时。可能的原因有政府层面的，也有企业层面的。

6．租赁住房用地改变用途。即将以租赁房屋名义拿到的土地用作其他用途或将租赁住房用地用作建设商品房等。

（二）租赁住房用地管理及完善的建议

1．明确地方主体责任。省级住房和城乡建设、国土资源主管部门要按照省级人民政府负总责、市县人民政府抓落实的房地产工作责任制要求，加强对本地区各市县主管部门的分类指导，加强监督检查。市区主管部门要贯彻落实好中央及省级的各项政策措施，明确本地区优化住房及用地供应的目标、路径、步骤和责任人，确保如期实现工作目标。

2．强化约谈问责。对工作不力、未实现工作目标的地方，住房和城乡建设部门、国土资源部门将对有关地方主管部门和责任人约谈问责。对虚假编造、采用技术性手段调整相关统计数据的，严格追究有关人员的责任；情节严重的，依法依规严肃处理。

3．地方政府做好相应的工作。具体包括：做好租赁用地近期和中期规划及年度计划，做好规划项目的位置（防止偏远化），做好规划落实的进度，做好规划滚动评价及落实。

4．对租赁房屋经营企业实行挂钩政策。租赁比例项目中，租赁房优先推出后才能申请商品房申请出售；承担100%租赁项目的单位，同期租赁项目先上市再批准其他项目；完成当年的租赁住房工作，才能参与下一年度的土地竞拍；经营租赁按全生命周期管理。

5．扩大商品房项目中租赁配建比例。租赁房屋的取得有100%租赁住房社区和一般商品房社区扩大租赁住房比例两种途径。100%租赁住房社区的社会问题需要研究，该类项目区人员流动性比较大，对房屋的珍爱程度低，配套设施太集中，建设和管理难度大，目前看来项目大面积落地难度大。而商品房中提高配套租赁房屋比例，项目规划基本落地，因此规划实施相对容易（适度调整项目规划），短期具有更强的操作性，且避免了纯粹的租赁社区的一些问题，也能使这些项目的配套设施更好地发挥作用。

6．合理支持租赁房屋开发经营企业。考虑到租赁住房开发经营的收益情况，对开发经营租赁房屋的企业的支持有优惠地价支持和保障经营最低出租率支持两种办法。优惠地价支持，即在出让土地时，以较优惠的价格出让、限地价竞租价、限地价竞比例等方式使开发经营者在取得土地时获得优惠的地价。政府有期限保障最低出租率制度，即对租赁性房子，在一定期限内按盈亏平衡出租率的50%为基准，由政府进行保障，低于这个基准的，政府进行差额补贴或收购；保障项目出租初期一年内给予补贴，一年后，政府不再补贴。笔者倾向于后者，这样在土地出让时能够进行比较充分的竞争。

7．建立全生命周期管理。加强违规企业的监管，用租赁地价拿地，不准改变用途和市场经营方式。