论国际援助功能的变化和全球发展

王 微 周 弘

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058；中国社会科学院 欧洲研究所，北京 100732)

一、导言：国际援助与全球发展

作为一项国际事业，国际援助的发展已经有半个多世纪了。它采取财政援助、技术援助、促贸援助和债务减免等方式来缓解全球贫困，帮助发展中国家和地区的发展经济、应对全球问题和挑战。由于在新世纪中各国的社会发展基础和政治经济环境都发生了深刻的变化，国际援助这一社会事业的发展也会面临着新的条件。这些条件包括发展中国家的成长和新兴援助国的兴起对旧有的国际援助秩序形成了冲击，援助生态从两级化向多极化发展，以及在全球化的背景中民族国家治理的难度在增加。此外，当代通讯和大数据技术的发展也为实现全球发展目标提供了新的技术条件，但同时它也会形成了新的社会风险。

因此，在这些新的条件下讨论全球发展援助事务时，我们要在国家层面和全球层面上同时考虑相关的问题，在国际援助中把基于民族国家利益的需要与全球发展目标相契合。在事实上，在新世纪以来，国际援助的驱动力已从冷战时期的跨国竞争到实现千年发展目标(MDGs)和2030年可持续发展议程(SDGs)，国际援助的机制也从以往OECD/DAC国家的官方援助占绝对主导地位转变到援助私有化趋势不断增强。各种国际组织、多国公共基金、新兴经济体的多元发展的态势引起了国际援助功能的因应改变，使国际援助从一种单纯的发展手段发展成为全球治理新机制。讨论这些变化对于我们认识国际援助的实然和应然，理解全球发展和我们所处的时代具有重要意义，也有助于推进全球治理和全球发展政策的研究。

在展开对于研究议题的讨论前，我们首先需要对于国际援助的几个基本概念进行界定。从概念上说，国际发展援助(International Development Assistance，IDA)是一国或国家集团以及国际组织向他国或国家集团无偿或优惠的提供货物或资金，以便帮助这些国家应对其所面临的困境和挑战的手段*黄梅波、王璐、李菲瑜:《当前国际援助体系的特点及发展趋势》，《国际经济合作》2007年第4期。。这些援助包括财政援助、技术援助、粮食援助和债务减免等多种形式*刘贞晔: 《国际多边组织与非政府组织:合法性的缺陷与补充》，《教学与研究》2007年第8期。，采取官方或非官方的手段。官方国际发展援助(Official Development Assistance，ODA)指发达国家及其所属机构(或国际组织)以资金、物资、设备、技术等各种形式对于发展中国家提供的援助*李小云等: 《国际发展援助概论》，社会科学文献出版社 2009年版，第2页。；而非官方援助则指国际非政府组织(INGOs)基于人道主义的义务所进行的发展援助。

在对于国际援助项目执行主体的界定中，我们需要辨析官方和非官方的援助主体的不同属性，因为它们在援助活动中具有不同的行为特点和价值导向。在以往的(和现有的)国际援助体系中，官方援助通常居于主导地位。许多国际援助是通过各国政府采取双边援助项目的形式运作的。这些双边援助项目主要来自发展援助委员会(DAC，Development Assistance Committee)的23个OECD国家，据2015年4月8日发表的经合组织报告，2014年DAC成员国提供了高达1352亿美元的官方发展援助*经合组织网站，2015年4月8日。。这些由各国政府提供的官方发展援助不可避免的会具有一定的功利目的(如提升国家影响力、输出意识形态、获取战略资源等)。与此相比较，另一类官方援助主体——国际组织提供的援助则具有较强的人道主义或为价值导向所驱动的含义。譬如联合国系统大多采取无偿赠款援助的形式提供食品和卫生医疗救助服务，而世界银行集团和区域性开发银行则常常采取低息贷款的形式提供援助。

当然，我们也不能忽视非政府组织和非官方组织的作用。一些具有特殊援助目的的专项基金和各种全球性基金在扶贫、环保、卫生、教育、技术合作、人道主义援助方面起到了积极作用。这些国际非政府组织包括英国乐施会、盖茨基金会、全球疫苗免疫联盟和全球环境基金等。到20世纪末，国际NGO已接近4.5万家*高飏、付涛: 《发展援助, NGO和公民社会: 矛盾中的探寻》，《中国发展简报》2011年11月30日。。2008年其向发展中国家提供的无偿援助资金高达236.55亿美元，并以其专业性和深入基层使援助项目取得显著成效*杨文兵、王晓双: 《全球治理语境下非政府组织角色定位新探》，《学术论坛》2008年第4期。。随着对外援助的私有化趋势不断增强，近年来越来越多的非政府部门参与国际援助活动。这些国际NGO常常以自己的专业知识影响着外援的分配和走向，在对外援助中主要扮演项目执行者、服务提供者的角色，同时近年来也在日益强化其政策倡导、项目决策和评估监督等方面的作用。

在本世纪头十年，国际发展援助的数额保持在相对稳定的状态。根据相关资料，从净官方发展援助额来看，主要受援地区是非洲(特别是撒哈拉以南非洲地区)，其次是亚洲，而最少的是美洲、欧洲和大洋洲*王妍蕾、刘晴:《OECD十年发展援助情况演变》，《烟台大学学报(哲学社会科学版)》2013年第4期。。在资金流向上，由于发展伴随的地区差异持续增大，国际援助的减贫功能被进一步强化，因而援助资金流向中高收入国家(如东欧)的比例相应下降，流向其他低收入国家和中低收入国家的比例持续增长*http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/aid-at-a-glance,登录时间：2017年4月9日14:58.。当然，在分析国际援助状况表现出来的这些变化的同时，我们也要看到在这些援助项目的活动之后援助的机制和驱动力的变化，这些方面的变化引起了国际援助功能的因应改变。

本文将探索在这些变化中援助国与受援国在国际援助事务方面的利益和实践经验，揭示在此过程中国际发展援助功能的演变与拓展，展开对提升国际援助功能的政策讨论，说明国际发展框架如何在现在框架基础上作出调整和改变，从而检验国际援助作为全球发展工具所具有的成效。我们将首先介绍国际援助从国家利益功能到社会发展和人道主义功能的演变与拓展，剖析国际援助功能变化的原因，然后就提升国际援助功能的政策展开讨论，论证国际发展框架如何在现在框架基础上作出调整和改变，以发挥新时期的国际援助“超越援助”的功能。

二、国际援助的国家利益功能

对国际援助所具有的作用和各方面的功能，人们从不同的角度进行了阐释。国家利益理论强调对外援助的本质是政治性的，即援助国为了保护其国家自身利益而对他国提供援助*邓红英: 《国外对外援助理论研究述评》，《国外社会科学》2009年第9期。。例如汉斯·摩根索( Hans Morgenthau)指出对外援助本质上都是政治性的，是为了促进和维护包括塑造民族形象、提高国家声望、宣扬社会价值以及传播生活方式等国家利益*Hans Morgenthau, A Political Theory of Foreign Aid, The American Political Science Review,Vol.56,No.2,1962, p.301.；肯尼思·华尔兹(Kenneth Waltz)强调对外援助是为了争取盟友，与行贿没有本质差异*Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Addison-Wasley Publisher Corporation, 1979, p.200.。他们认为对外援助是外交的组成部分，而外交是内政的延伸。在此意义上，国际援助行动可以被看成是国家内部因素的外化，是援助国内部的社会经济政治变化的反映。因而各国所特定的历史经验、政治文化背景和社会发展模式都会影响他们的外援行动。

也有些学者强调国际援助的意识形态功能。斯多克提出“条件论”来解释跨国援助的这种功能*Olav Stokke, Aid and Political Conditionality,EADI Book Series 16,1995, p.12.。斯多克强调，尽管我们在分析中不能排除援助国的“利他主义”和“人道主义”动机，但援助国进行援助的直接目的大都是通过援助促使受援国进行政治、经济和社会结构的改革，并以这种方式输出本国价值观和治理理念*Olav Stokke, Western Middle Powers and Global Poverty, The Scandinavian Institute of African Studies, Uppsala, 1989.。在援助国输出“硬资源”进行援助的同时，受援国“软力量”会受到援助国的影响，这种影响在受援国观念、方法和制度等环境建设方面都会发生作用。因此，他认为国际援助的动机大致可分为三类，即人道主义的动机、现实的国际主义(为本国现实利益)和激进的国际主义(输出意识形态)*Olav Stokke. Aid and Political Conditionality. Routledge, May 19th 2014.。

在20世纪发展起来的国际援助活动中，我们看到早期的国际援助主要是基于现实利益的各国官方援助。发达国家通过国际援助来争取盟友、培育各自的势力范围。例如1945年英国议会通过的《殖民地发展与福利法案》、1946年法国设立的“法兰西战后殖民地开发计划”项目，都是殖民地宗主国在这些殖民地独立后力图通过发展援助来展示其道义上的责任，并继续维持其对于这些地区的影响力。这些发展援助具有很强的功利导向，主要服务于主权国家的安全战略，从《马歇尔计划》到《东南欧稳定公约》都体现了以国家安全为出发点而提供的援助*周弘: 《对外援助与现代国际关系》，《欧洲》2002年第6期。。即使在本世纪，我们也常常看到这种基于国家利益所提供的援助项目，特别是科索沃战争，阿富汗战争和9·11事件都刺激了世纪之交国际援助项目的增长。

这种基于现实的国家利益的考量与发展援助意识形态的考虑相结合，催生了国际援助的社会交换论。社会交换论从援助国与受援国双方互动关系出发阐释对外援助，例如鲍德温(David .A. Baldwin)认为，国际政治中所有的关系都是围绕国家权力进行的交换关系*David .A.Baldwin, “Power and Social Exchange”, p.1229.，拉尔逊(DeborahW. Larson)也强调国际关系是一系列资源和利益的交换活动*DeborahW. Larson, “Exchange and Reciprocity in International Negotiations”, International Negotiation, Vol.3, No.2, Feb.1998, p.134.。例如在东欧，西方发达国家对于转型国家提供的国际援助常常就伴随着市场化，民主化和私有化等社会政治要求。这充分体现了斯多克的分析所指出的援助国通过内部整合来达成对于受援国的整体战略并改变与受援国间的关系*Olav Stokke. Aid and Political Conditionality.Routledge, May 19th 2014.。

当然，这种国际援助所导致的效应会在援助国和受援国之间造成矛盾和冲突，使如何接受国际援助并保持国家主权的独立性成为争论中的焦点问题。援助国对于受援国附加援助的条件(包括进行市场化改革和多党制政体)影响当地的经济发展和政治体系的建设。不过一些学者也指出，这些干预对于受援国的发展来说，既是进行现代化和社会改造的驱动力，也在社会稳定和民族自立等多方面承受着压力和挑战。这使许多受援国强调国际援助的“国家所有权”原则的确立。人们批评一些国际援助行动所附带的政治经济条件是基于援助国自身的利益，是援助国对于受援国的内政的干预。这种“激进的国际主义(通过外援输出意识形态)”促使许多研究者强调国际援助应削弱意识形态的功能而增进社会发展和人道主义的功能，加强援助协调和受援方的项目运作自主性。

三、国际援助的社会发展和人道主义功能

随着国际援助的发展，一些学者也强调国际发展援助是为了社会发展和人道主义的目的和宗旨而进行的，利益超越国家界限。例如当世界各地发生人道主义灾难后，各国政府和国际组织以及民间团体都有责任进行国际援助。这种国际援助的人道主义功能在九十年代以来被不断的强化，并逐渐替代国际政治利益而成为国际援助的价值基础和合法性基础。特别是在进入21世纪之后，联合国倡导的“千年目标”进一步强化了国际发展援助的基础，促使国际援助的主体增多、规模增大、领域扩展、形式更加多样化。这导致国际援助项目从强调“援助”走向“发展”的目标，从关注援助“过程”走向更注重援助“结果”，从而催生了国际援助合法性基础的演化。

国际援助的社会和人道主义功能的强化，造成国际援助的重点领域发生变化。在以下表格中，表1反映了主要援助国家(或组织)的援助聚焦在社会基础设施和服务领域，使受援国的社会福利和生活条件的改善成为国际援助的关注重点。表2则反映了DAC国家在不同部门的官方发展援助占全部双边援助的比例的变化。根据这个表格，从1984年2013年近三十年中，经济基础设施、工农业和其他产业、物资和项目援助的比例都有较大幅度的下降，而在社会公共设施和人道主义援助方面的投入在不断增加。

导致这种变化的原因是多方面的。半个多世纪以来，国际援助采取了多种方式促进受援国的经济成长，例如注入资本、引进先进技术和管理经验等，但援助成效并不明显。以前集中于经济部门的援助并没有带来预期的发展效果，南北差距进一步扩大，发展不平衡日益凸显*See Wolfgang Fengler and Homi Kharads.，Delivering Aid Differently:Lessons from the Field，The Brookings Institution，Washington.DC，2010，p.1.。这是因为这些途径对于经济增长的积极成效也要通过社会改造和社会转型的努力才能够达成。但国际援助在有效带动当地内生力量增长方面一直收效甚微，导致其在改善人们生活和社会进步方面的成效十分有限。援助实践经验使发达国家意识到，国际援助要取得长久的发展效应，主要在于这些援助项目的运行需要能够强化当地社会所具有的发展功能，改善当地人民的生活质量并提高社会质量。

另一方面，正如表3所示，从2010年至2015年，DAC国家的官方发展援助中的人道主义援助稳步增长，援助总额从2010年的100.33亿美元上升到2015年的132.62亿美元，已经成为继社会和经济基础设施之后的第三大援助领域*Data extracted on 16 Apr 2017 01:32 UTC (GMT) from OECD.Stat.。当前包括恐怖袭击、自然灾害、地区冲突和统治暴政等常常会引发严重的人道主义危机，人道主义救援与减贫、可持续发展、环境保护等议题相互交织，就成为国际发展援助的重要领域。这种情况表明，在当前人道主义危机频发、全球减贫压力持续增大、环境气候问题日益严重的背景下，人道主义救援和长期发展援助之间需要更大的一致性和互补性，需要加强人道主义需求与长期发展援助优先举措如扶贫、可持续发展、环境保护等之间的平衡。

表1 主要援助国家或组织援助重点领域(2010)

资料来源：刘方平：《中国援外的历史进程与现时拓展》，《暨南学报》(哲社版)2016年第2期。

表2 DAC国家在不同部门的官方发展援助占全部双边援助的比例(%)

资料来源：黄梅波、王璐、李菲瑜：《当前国际援助体系的特点及发展趋势》，《国际经济合作》2007年第4期。

表3 DAC国家官方发展援助中的人道主义援助概况(2010—2015) 货币：美元；单位：百万

资料来源：Data extracted on 16 Apr 2017 01:32 UTC (GMT) from OECD.Stat

四、国际援助功能变化的原因分析

基于国际援助所具有的社会基础和政治经济环境的变化，我们看到当前全球发展呈现出复杂的状况。一方面，以经济成长为中心的发展导向已经走向多元发展的状态，使环境/可持续发展、社会质量和全人类福祉这些理念逐渐地被纳入发展维度中；另一方面，巨大的减贫压力、弱势群体的社会融入，国际移民和欧洲难民问题，新兴工业化国家严重的气候和环境问题等，构成各国发展可持续性的挑战。社会控制和民族国家的治理更加艰巨，社会风险和发展的代价在不断增大。发展援助可以通过项目运作的途径对这些挑战进行回应，并且把跨国援助的功能从传统的服务国家安全、输出意识形态、建立地区霸权转向促进社会发展、增进受援国福利、人道主义救援、促进贸易和投资、环境保护和气候治理等变化拓展。这些变化的原因是国际援助的价值基础和行动逻辑的改变。从目前的国际援助变化情况看，我们可以把这些变化归纳如下。

一是国际援助的政治功能的弱化。随着冷战的结束，以往基于两大阵营抗争的政治目的而强化的国际援助在下降。在柏林墙倒塌之后，曾经有大量的援助资金从西方国家涌入东欧，但很快西方国家看到这些援助资金并没有通过民主化和私有化的改革给他们带来所期待的利益。同时，其通过援助条件促进东欧受援国实施政治经济改革并得到红利的意图也未真正实现。因此在1990年代后期，由于国际援助意识形态功能的弱化，国际发展援助总额在短期内急剧下降。到1997年，全球官方发展援助(ODA)的数额降到了约600亿美元，OECD23个援助国官方援助占其国民总收入的比重也从1990年的0.33%下降到了2000年的0.22%*贺光辉: 《第三世界发展理论与援助功能的演进(1950-2000)》，《世界经济研究》2003年第1期。。与此相反，一些学者发现，国际援助在改善社会福利水平方面起到更为积极的作用。尤其是在公共卫生、教育、农业基础设施方面，国际援助对福利指数的影响很大，这种效应在福利水平较低的国家表现得最为显著*ensen, T.M.(2008), “(How)does aid work? literaturere-view of aid effectiveness and welfare studies”, DIISWorking Paper, No.2008/29.。因此，作为政治竞争手段的国际援助正日益失去其价值基础，而作为福利增进提供的援助则具有广泛而持久的发展动力。

二是逐渐形成新的国际援助理念。随着国际援助的基础正由国家利益转向促进全球福祉，社会进步逐步成为被广泛认可的国际援助的普世价值。随着千年计划纲领的形成，国际援助的目标已经超越了民族国家的局限，与人类发展目标相结合，人道主义功能逐步强化。人类安全理论和人类发展理论的成长以及埃斯蒂斯(Richared J Esters)的社会进步指数(ISP)和开发计划署提出的人类发展指数(HDI)的影响，都强化了社会进步的意识。《千年计划》强化了可持续发展理念，《2030年可持续发展议程》还关注发展自主性、参与性、包容与共享等，议程提出了建设更具包容性的全球伙伴关系的动议，不仅指援助国与受援国之间，也指DAC援助国和新兴援助国之间。参与各方在援助领域可以发挥各自的优势和长处，形成国别、地区、行业、援助方式上的良好分工和布局，共同提高国际发展援助的整体效率和效果*王国庆：《国际官方发展援助分配及协调趋势》，《国际经济合作》2012年第8期。。在此，三方合作是一种把二者联系起来并发挥各自优势的有效机制。2014年发布的《联合国开发计划署战略规划(2014—2017年)》正式将三方合作形式作为南南合作的核心模式。在未来十五年中，国际发展援助将要在议程指导下通过项目运作大力推进这些目标的实现，使跨国援助成为实现人类发展的政策工具。

三是对于受援国自主性的肯定。新世纪以来，国际援助的受援国自主性受到了广泛关注。2005年《巴黎宣言》正式提出了受援国的“国家所有权”原则；2008年的《阿克拉行动议程》再次肯定“国家所有权是关键”，强调新时期的援助双方应是更具包容性的伙伴关系；2011年《釜山宣言》提出要加强和扩大南南合作和三方合作，提出了“全球伙伴关系”的概念，确立了评估发展有效性的框架*曹黎:《从千年发展目标到釜山合作宣言》，《经济研究导刊》2013年第9期。；2015年“可持续发展议程”要求将来自国内和国际层次上的公共部门和私有部门资金整合进国际发展框架*联合国文件：《秘书长的说明：可持续发展筹资和 2015年后发展议程方面的一致性、协调与合作》，E/2015/52，2015年3月25日，第6页。，强调国际援助社会应该努力支持各国政府提高国内资源利用效率，提高国际合作和集体行动的能力。这些协议都汇聚成一种共识：强调受援国自主性，要求援助国避免过度干涉受援国的国内政策，要充分保护受援国对于其发展过程的领导权和决定权，使受援国有充分的政策空间来发展适合国情的援助机制并满足自身需求。

四是在不断加深的全球化进程中增强国际组织的作用。目前联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界粮食计划划署等国际组织已成为国际援助的中坚力量。经济合作与发展组织发展援助委员会的成员国(DAC)也通过三方合作方式在援助国与受援助国之间发挥协调作用。同时，各种非官方的国际援助组织也在积极的发挥作用。此外，不同于传统的双边和多边援助，新世纪以来出现了一种多国公共基金的援助方式，如美国、英国、澳大利亚、荷兰、丹麦等九个国家共同出资成立的“多方援助信托基金”(Livelihoods and Food Security Trust Fund，LIFT)，以及英国国际发展署、澳大利亚国际发展署、欧盟等成立的“三种疾病基金”(Three Diseases Fund，3DF)，通过国际援助机构之间的合作，减少了援助过程中的交易成本和资源浪费，提高援助的一致性和协调性*杨义凤、邓国胜: 《国际NGO参与对外援助的变迁及对中国的启示》，《中国行政管理》2014年第3期。。

第五，我们也要看到东亚地区和新兴工业化地区的影响。在2008年全球金融危机以后，中国等新兴经济体迅速崛起，成为国际发展援助的突出力量。中国、韩国、巴西、印度等传统的受援国开始成为援助国，其援助额在2009年为170亿美元，其在全部发展合作中的份额从2006年的6.7%增至2011年的10%，增加了近50%*黄超: 《2030年可持续发展议程框架下官方发展援助的变革》，《国际展望》2016第3期。。与传统DAC国家援助通常附加各种政治条件，重视受援国的政治进步、民主进程和社会发展不同，这些新兴援助国(NODDs)提供的援助不附加任何政治条件，尊重伙伴国自主权，重视经济增长、技术进步和减贫，援助促进经济效应明显。传统DAC国家面临援助领导权挑战，新兴援助国(NODDs)不仅以南南合作的方式为国际发展援助提供了新的源泉，也促使国际援助的理念发生了变化。如中国在2005年世界银行年会上就提出“重视国家能力建设”(building state capacity)的主张，并被写进了会议公报。这些发展都对世界外援的走向带来重要影响*周弘、张浚、张敏: 《外援与发展:以中国的受援经验为例》，《欧洲研究》2007年第4期。，使2015后议程增添了经济发展和能力建设的目标。

五、提升国际援助功能的政策讨论

在全球化的今天，民族国家的发展问题也是全体人类社会的问题。国际援助项目可以做为推进全球发展的手段和催化剂，同时也能够帮助受援国提升国家治理能力、保障人权和支持民族事业的发展。为了实现这些功能，我们需要强化国际援助项目的社会发展和人道主义功用，弱化其政治利益和提升经济效益手段的功用。因此，我们需要辩证看待国际援助项目的多重目标定位，合理确定援助的中心目标。我们不能忽视国家安全，国际贸易，战略资源、地区影响等国家利益目标，也要关注减少贫困、民生增进，环境改造，基础设施建设等社会发展目标。在这些目标中，我们要以反贫困，缓解社会不平等和社会排斥、增进包容性作为援助的中心目标，全面评估国际援助对于社会发展的积极效应，通过各种政策途径(进行社会投资，重视扶贫开发，培养专业队伍，建立监测评价体系、创新援助机制等等)来促进全球集体行动，提高生活质量并增加社会质量。在此，发展和增能赋权是各种国际援助项目的关键理念。按照这些理念，我们的国际援助要关注边缘群体和社会排斥现象，推进技术成长和增进国民教育，兼顾可持续发展和环境改善，进而推进全球发展。

同时，我们也要强化对援助项目的监管。强化监管，防止项目失控和贪腐现象，是使项目能够落实到帮助目标群体的基本保障。一些评估专家批评说，国际援助项目的运作可能创造更多的权力寻租和腐败的机会*Dalgaard, Hansen& Tarp(2004), “ On the emprics of foreign aid and growth”, Economic Journal114:F191-216.；Doucouliagos&Paldam(2008), “Aid effectiveness on growth:Ametastudy”, European Journal of Political Economy24:1-24.；也有人强调，在缺乏有效监管的条件下，国际援助项目的运作常常面临政府问责的缺失、导致援助依赖并破坏税收刺激等，这使援助项目导致更多的是损害而不是获益*Dambisa Moyo，Dead Aid: Why Aid is Nos et Working and How There Is a Better Way for Afri-ca，Farrar，Straus and Giroux，NewYork，2009，p.48.。所以，如果缺乏制约和监督，贪腐现象将使人们对于项目运作的公共性和合法性产生质疑。为此，有关各国需要建立畅通有效的信息通报机制，增加援助项目的透明度；要进一步完善项目管理条例并有效的执行，加强项目评估，加强问责制度建设，形成国家水平上的独立监控机构。UNDP、DAC、EU、WB等国际援助主要组织要通过同行评估及相关会议机制加强对成员国的督促等*毛小菁：《DAC发展援助改革最新动向及对我国影响》,商务部网站，2015年11月4日。。不过，由于缺乏政治互信或与当地的制度文化相冲突(或与当地的利益集团发生冲突)，这种监管的要求也常常会被认为是外来的干预，是援助方力图对于项目运作附加政治和意识形态的条款，从而导致援助双方的矛盾和冲突。因此，如何淡化项目运作监管过程的政治色彩，强化项目管理的透明性和专业性，改善对项目的管理成效，就成为一个具有挑战性的问题。

此外，评估各国社会制度的异同对于援助项目运作造成的影响。完善项目评估，设立科学的评估指标体系是进行有效监管的必要条件。在进行国际援助项目评估中，不仅要考察经济效益指标和社会效益指标，也要考察生态效益指标、生活福利指标以构建全方位的发展评估体系。这一指标体系要能够反映出发展援助是否有效的达成了目的，是否公平和透明，是否有公众参与。比如美国的对外援助评估就包括了绩效监测、绩效评估和影响评估等*王新影: 《美国对外援助评估机制及启示研究》，《亚非纵横》2014年第6期。。基于这些原则，援助机构必须超越项目评估本身，更广泛地考虑到受援国的总体发展模式，发散的、主题的、国家层面的评估都应该被越来越多地用到*Taylor & Francis. Foreign aid and political conditionality: Issues of effectiveness and consistency.Democratization,1997,4(3):69-108.，这些指标既要包括生活水平、健康以及教育和人的发展等生活质量方面的指标，也要包括社会保障、社会包容、社会赋权、社会凝聚等社会质量方面的指标。要测量国际发展援助项目的成效，我们不仅要确立项目运作的多边机构之间建立起可持续运作的机制，更要注重这些计划对于受援国社区发展和全球倡导行动两方面的影响。从社会发展、环境发展、人的发展的角度出发测量国际发展援助项目的社会成效、环境成效和人文成效。同时，评估结果必须做好信息传播，以便所有想获得评估信息的潜在用户都能根据各自的需要获得信息。决策人员必须能获得一个综合性的结果而不仅仅是详细的项目评估结果本身*R.Rameezdeen & YuzoAkatsuka ，A Policy Oriented Approach for Evaluating overall Performance of Official Development Assistance. Journal of Regional Development Studies(1999)。强化这些工作对于提升发展项目的有效性至关重要。

另外，民众的参与。在此，仅仅关注援助项目的评估指标建设和项目监管技术是远远不够的。国际援助计划要真正有效就要发动群众参与，寻求各类社会主体的合作机制，使国际援助项目能够带来受援国长久的社会进步。受援国的市民社会组织需要积极参与到发展援助中并与援助国进行多维度对话，国际组织也要通过共同推进项目、举办援助论坛、开办学习培训班等方式与当地的合作伙伴有效合作和共同行动*高飏: 《发展援助，NGO和公民社会: 矛盾中的探寻》，《中国发展简报》(辑刊)，2011年11月。，这样才能推进受援国的社会改造和社会进步进程，更好地支持受援国本土内生力量的发展。新时期需要强化援助方和受援方的政治信任和文化宽容，不发达国家要消除贫穷就必须进行社会体制的改革，学习先进的的发展理念和管理方法，培养公众的发展意识，增进社会包容和赋权，否则所有的援助都会无济于事。

再者，社会体系的改革。 就工具性意义而言，一些DAC国家在提供经济援助的过程中，往往要求受援国进行民主改革、实行多党制，发展市场经济，企业私有化等，把国际援助作为影响受援国政治和经济改革的工具。这些援助条件要么不适应受援国的实际情况，要么遭遇受援国的各种抵制，影响援助功能的正常发挥，也极大的影响援助效率和效果。当然，国际援助的目标旨在促进受援国的社会经济发展和国民福利增进，而这一目标是否能够达成与援助计划的设立与当地国情的适应程度相关。这就要求项目设立时要对受援国社会背景进行深入的制度分析，使国际援助项目能够适合当地的国情和民众的需要。把当地的文化和制度的特点与援助项目所带有的人道主义价值进行融合，减少援助实施过程中因受援国当地的政治宗教制度和社会习俗差异而产生的排斥和抵制*蒋华杰: 《中国援非医疗队历史的再考察(1963—1983)——兼议国际援助的效果与可持续性问题》，《外交评论》2015年第4期。。同时，发达国家必须遵守受援国的劳动分工制度，认识到发展的实质是发展中国家加强发展能力，达到自己的治理目的，不是通过削弱所有权的方式实施援助。如果单向度的基于西方援助国的价值观来提出要求，其项目运作所具有的许多目标可能并不现实，从而无疑会影响援助的效益。

最后，强化国际援助的发展导向。国际援助项目不仅仅要关注自主权问题，更要关注全球发展问题。在国际援助项目的设计中，要兼顾受援国项目运作的自主性和全球发展的总体需要。要把国际援助计划纳入当地社会发展的整体规划中，充分发挥在地方层面和全球层面上各类发展主体的能动性。要遵循联合国发展委员会于1991年制定的《发展援助评估原则》要求，即发展援助评估要重视在整个项目执行的过程中各方所起的作用、责任和地位，并确保项目评估的公平性，透明性，民众的可获得性，以及项目的有效性和可持续性*Stokke O. Evaluating development assistance : policies and performance. Frank Cass, 1991.。基于这些原则，我们需要从社会发展的角度出发来测量国际发展援助项目的成效，确立项目运作的多边机构之间建立起可持续运作的机制，提升项目的可持续性并有效的回应实践的需要。为此，我们需要处理好援助项目的人道主义和社会发展的功能与项目所含有的政治经济利益方面功能之间的关系，处理好项目所内含的普世价值与项目执行双方所具有的特定的历史社会文化追求的关系，倡导援助的有效性、协调性、发展性、新型伙伴关系，共同推进人类社会进步和实现社会发展议程。

六、小结

经过半个多世纪的努力，国际援助已经成为全球治理的一种基本制度。它在推进全球发展和缓解地区冲突和紧张方面获得了很大的成果。从服务于冷战的援助竞争到冷战之后促成发展中国家的经济改革和政治改革，再到新世纪之后追求全球福祉的“发展有效性”，国际援助正从国家间竞争工具转为全球治理的新机制。特别是随着联合国千年计划的实施、《巴黎宣言》的签署和2030可持续发展议程的设立，人们对国际援助的功能和有效性标准的反思也在不断深入。随着规范化和制度化进程的推进，国际援助工作环境得到优化，国际减贫、包容性增长成为援助项目的核心目标。

当然，在目前国际援助项目的运作中也存在着种种矛盾和问题。受到援助国政府的经济发展情况以及对外发展战略等多重因素的影响，援助金额的提供具有很强的不稳定性。援助资金的巨大缺口，给援助依赖程度较高的国家带来极具破坏性的影响。因此2002年蒙特雷国际发展筹资会议提出要寻找创新筹资渠道，之后出现了机票统一税、绿色债券、疫苗债券、三角贷款、货币交易税和碳交易税等一系列新筹资机制*黄超：《2030年可持续发展议程框架下官方发展援助的变革》，《国际展望》2016年第3期。。这些新型融资渠道，开辟了新的资金来源，可以对发展援助起到支持补充作用。对于不发达地区，尤其是对于重债穷国(如安哥拉、中非、科特迪瓦、刚果、马拉维、尼日利亚等国)，债务减免是消除这些国家沉重债务负担的重要手段。在新时期，启动重债穷国计划和多边减债动议以提升筹资机制的可持续性；协调这些新型融资与ODA的一致性等，都是国际援助新框架的重大议题。

在操作层面上，国际援助项目的运作可以作为平台促使援助国和受援国之间的经济互动、知识交流和技术合作，从经济、社会、文化、权利、能力等多方面推进区域发展。在此，政治互信和文化宽容是影响项目运行成效的价值基础。这种政治互信可以减缓在项目管理中援助国之间的摩擦和冲突，也避免形成一种把国际援助项目仅仅看成是帝国主义控制不发达国家的工具的偏见，然而，在项目执行过程中，援助方会要求加强监管和评估以化解由腐败和经费滥用带来的管理风险，受援方则会要求具有更大的国家所有权和自主空间。要处理好这些矛盾，需要援助项目的各方在文化宽容的基础上诚信合作。同时，援助项目也要重视地方治理和社区建设，把国际援助作为地区发展的重要手段来促进当地社会的进步。

在国际援助领域，各种发展主体(包括非传统援助国、全球基金、私营部门、民间社会组织)贡献他们的宝贵经验和资源，同时在管理和协调方面也形成了一定的挑战。半个多世纪的援助实践证明，发展项目的成效主要取决于社会建设的成果。国际援助从两极化态势向多极化态势的改变，将使发展中国家有更多的选择和自主性，通过国际援助项目的执行来达成社会改革成效的可能性大大增强，以项目执行为契机增进社会的均衡和协调发展日益成为现实。同时，传统DAC国家如何面对援助领导权受到的冲击、新兴援助国如何克服西方国家“权力逻辑”制造的障碍，国际援助新框架开辟什么渠道提供什么平台让新兴国家适当而有效地发出自己的声音，如何面对援助一致性协调性难度加大的现实，都是新时期的国际援助框架需要考虑的问题。因此，强化社会援助机制的建设、加强援助协调和构建援助治理新秩序，是确保援助效果长期持续性的关键。

最后，实施“广泛参与”的原则。长期以来，人们一直倡导国际援助体系的改革，要求扩大国际援助计划的公众参与基础。然而，过去许多援助项目的运作是通过“自上而下”的路径执行的，缺乏“自下而上”的通道，这种状况常使项目执行产生“精英捕获”而很少能够惠及穷人。特别是在一些发展中国家，社会分化和社会不平等现象严重，大众对于全球发展过程的参与往往会遭遇体制性障碍。各种国际援助项目可以在降低生活风险(如疾病、衰老、自然灾害等)、强化社会保护和缓解社会不平等状况方面起到一些作用，但如果缺乏广泛的民众参与，这些项目的运作在社会改造方面将难以取得实质性的效果。只有推行援助体制的改革，使国际援助项目能够影响更为广泛的群体，才能使这些项目的运作在引导社会变化方面发挥更为积极的作用。新时期，发展中国家需要深化地方政府，公民社会组织和议会各方的能力建设，确保发展中它们的所有权以及需求，因为未来更多的援助将通过受援国的体制和机构来开展，因而受援国完善的政治、经济体制以及良好的政策和公共治理能力将受到更多重视，并可能成为一个至关重要的影响援助决策特别是援助分配的因素。