推进“多规合一” 完善空间规划

沈 迟

主持人：推行“多规合一”在规划领域面临哪些问题？

沈 迟：长期以来，在空间使用规划方面，由于种种原因，存在多个标准、多种用途。城市有城市规划、乡村有乡村规划、环境有环保规划、林业方面有林业规划。由于各个部门的职能、所辖工作范围不同，规划的出发点、标准、年限往往存在差异，甚至出现“打架”现象。规划“打架”有些人可能没听过，实际上这样的事以前经常发生。比如有的地方，同一块地，一个规划说严禁搞房地产开发，另一个规划却说要建高档社区。这种规划“打架”推高了行政成本，拉长了项目审批周期。

随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、土地资源利用不集约等问题日益突出。规划领域呈现出的各种问题，背后反映的既有有法不依、有规不执的发展无序、管理随意的无奈，也有现行法律法规相互矛盾、内容交叉重叠，造成依法编制的规划也相互矛盾的现实。

从最初的城乡规划、土地利用总体规划“两规合一”，到国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”，再到以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，生态规划、综合交通等基础设施规划、教育等公共服务规划相互协调的“多规合一”，规划改革实践工作的逐步深入，为区域破解发展难题找到了突破口，面临的困难也是不言而喻。

我国现行的规划体系及法规要求已经经历了半个多世纪的演变，各个规划也都形成了一定的体系和惯例，想要打破原来的条框，实现一张蓝图干到底的“多规合一”难度很大。在“多规合一”推行过程中，多部门同时进行空间管制所造成的协调性矛盾严重影响了工作效率。除此之外，技术标准问题和管理机制问题也是“多规合一”推行过程中遇到的难题。在技术标准方面，各级空间规划应当涉及的内容、深度，“双评价”和“三区三线”划定的精度和技术方法还需要进一步研究探索，不断完善；而规划完成以后，如何对实施情况进行评估、如何使用评估结果，也需要进一步创新探索。在管理机制方面，国家、省级、市县“多规合一”空间规划编制机制、规划体系健全，与政府部门设置、部门事权、地区事权之间的对应关系，目前还不协调，需要通过改革进行重新构建；“多规合一”空间规划体制的真正完善和实施的有效性，还需要同政府的管理体制改革、管理构架优化、管理事权重构等重大改革事项深入融合。

我认为，开展省级空间规划试点就是在主体功能区规划的基础上，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”、践行生态文明建设的重要举措，对于形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，提升空间规划的编制质量和实施效率，改革创新规划体制机制、降低规划领域的制度性交易成本具有重要意义。

市县空间规划是省级空间规划的重要基础，然而两者之间并不是简单的自上而下分解执行，或者自下而上、自上而下拼合的关系。两者是各有分工、各有侧重的统一整体，不能让省级空间规划和市县空间规划变成各说各话。空间规划改革是一项综合性很强、较为复杂的工作，需要实实在在的上下联动，把省级的宏观管理与市县的微观管控、省级的统筹协调与市县的具体要求有机结合起来。以宁夏为例，宁夏空间规划就探索了空间规划上下联动的模式，并设计了相应的技术路径：自上而下，自治区层面有机整合现行多项空间性规划，编制形成一本规划，市县层面编制市县空间规划；自下而上，市县层面各部门提出反馈调整意见，由自治区拼合、研究；再自上而下，自治区统筹协调，针对各市县空间规划提出管控调整建议；最后，联动反馈，自治区层面编制形成空间规划成果，并统筹指导形成市县空间规划成果。

我认为，从字面上来看，“多规合一”的多字包含横向和纵向两部分。横向，即把原来林林总总的相关规划有机统一起来；纵向，即在做规划时需要考虑更多的要素，既要科学，同时，还能满足发展规划。“多规合一”的可复制推广，主要指在思想理念上要统一，而不是简单地照搬照抄。“多规合一”在宁夏的试点成功对全国其他地区有极大的借鉴、参考意义，它可以帮助其它地区在未来的“多规合一”中少走弯路。