公共服务供给侧改革路径探析

王卉

摘要：针对当前公共服务供给中存在着的公共服务供需矛盾突出、公共服务供给结构不平衡、公共服务支出结构不合理、多元化的公共服务供给机制尚未真正形成等问题，推进公共服务供给侧改革就是要实现公共服务供给目标从政府导向到公民导向、供给内容从全能服务到有限服务、供给主体从政府垄断到多元竞争的转变。因此，需要建立有效的公共服务需求表达机制，完善公共服务多元主体合作供给机制，建立政府间公共服务的协作机制，促进社会组织的发展壮大。

关键词：公共服务供给侧改革；公共服务多元化供给机制；社会组织

党的十九大报告指出必须坚持质量第一、效率优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，这是我们党对供给侧结构性改革这条经济发展和经济工作主线的新定位、新要求。深化供给侧改革，不仅意味着经济领域供给的重要变化，更要求政府在政策引导、监管约束和公共服务供给等方面要做出相应调整[1]。我国构建公共服务型政府强调要把改善民生放在首要位置，因此在公共服务供给上加大了的财政投入的力度，同时还在公共服务供给主体的多元化领域不断拓宽与私人部门以及社会组织等方面的合作，扩大公共服务的范围，使得受惠群体的覆盖面不断增加。但是目前在公共服务供给领域仍存在公共服务供需矛盾突出、公共服务供给结构不平衡、公共服务支出结构不合理、公共服务供给机制多元化还没有形成等问题，这些都是公共服务管理创新与改革实践中必须面对的问题。本文拟对我国公共服务供给侧改革实践中存在的主要问题及改革路径进行探析。

一、我国在公共服务供给方面存在的主要问题

（一）公共服务供给与需求的矛盾依然存在

一方面，由于长期以来存在的政府事实上的揽政现象，以及传统的惯性思维下公众对政府的依赖，我国的公共服务主要还是依靠政府通过“自上而下”的决策机制解决，同时政府在提供公共服务过程中对公众需求的了解不足与交流不畅，以及公众自身对公共服务的需求表达意愿不強烈，导致了政府提供公共服务供给和公众需求在内容、数量以及形式上的不符，供给与需求存在矛盾；另一方面，政府在社会性公共服务的投入上的增长速度赶不上公共服务需求的增长，两方面的因素叠加使得公共服务供给的数量和质量与公众的需求差距将在未来较长时间内存在。

（二）公共服务供给能力与水平不均衡

一是地区差异仍然是公共服务供给能力与水平不均衡的突出问题。以百姓最为关心的教育为例，很长一段时间以来，西部地区一直是我国教育发展战略实施的重点地区，国家给予了重点倾斜扶持，但是西部地区在高等教育的受教育人数、优质教育资源的分布上仍和东部地区有较大的差距。正如《国家教育事业发展“十三五”规划》中所言：“教育发展还存在不平衡、不协调的问题，城乡区域之间教育差距仍较大，优质教育资源总量不足、布局不合理”。二是城乡基本公共服务供给水平也不均衡。经营性公共服务产品以及社会性的公共服务产品的供给方面，城乡在公共保障供给水平上差距很大。三是以社会福利为内容的社会性公共服务项目支出低于经营性公共产品支出。四是一个地区公共服务供给中外来人口与本地居民所享受待遇的不平衡。

（三）公共服务供给体系多元化还没有真正形成

从公共服务供给主体的现状来看，由于市场和社会能够提供公共服务的供给平台有限，还不能从根本上改变政府依然处于垄断公共服务供给的地位；同时，由于政府对社会力量进入公共服务供给领域实行较严格的审核和监管，使得社会力量即使进入公共服务事业，在经营上也依然会面临诸多的困难：一是单位性质确定困难；二是融资较困难；三是民营公共服务供给单位人员的难以享受与公办机构同类人员相同的待遇。四是在服务定价上难以与财政投入下的公办机构进行价格竞争。由于公共服务供给多元主体的主客观因素的局限与博弈，使得多元化的公共服务供给体制在我国还未真正形成。

二、公共服务供给侧改革的路径思考

所谓公共服务改革是政府以满足公民的公共服务需求为起点，以公共权力和公共资源的使用为后盾，以公共服务要素（制度、机制、模式、流程、方法、工具等）的重新组合为手段，以更大程度地实现公共利益为追求的创造性活动[2]。适应公共服务改革要求，公共服务供给侧改革路径有以下几个方面：

（一）供给目标转变：从政府导向到公民导向

正如十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着构建公共服务型政府理念深入人心，公共服务以公民需求为导向已成为共识：第一，在提供公共服务之前，应有倾听公民呼声和诉求的畅通机制，公共供给内容反映最大多数公民意志。第二，在公共服务提供阶段，公民能够对政府公共服务供给的过程进行监督。第三，在公共服务提供后，公民能够对提供结果进行评判，有反馈和评价的渠道。

（二）供给内容转变：从全能服务到有限服务

公共服务供给领域中政府理性地界定自己的职能范围，推进“放、管、服”，合理确定哪些该管、哪些不该管、哪些该由自己亲自管、哪些可以分给社会和市场管，这些都是政府必须面对且要做出回答的问题。

（三）转变供给主体：多元竞争替代政府垄断

充分发动各方面的社会力量参与到公共服务供给中来，最大限度地提升公共服务的品质，实现公共服务的供给侧改革的目的与成效。西方发达国家公共服务改革的实践表明，社会力量的参与和合作是政府公共服务质量大幅度提高的重要原因。社会力量参与公共服务体系建设有三层含义：一是社会力量要参与公共服务的生产；二是社会力量要参与公共服务产品服务标准的制定；三是全社会都要参与到公共服务质量的评估和监督中来。通过将政府、市场和社会三者的职责和使命在公共服务供给领域有机地结合起来，形成市场和社会提供公共服务与产品、政府购买的供给机制，构建多元化、社会化的公共服务供给体系，从而扩大公共服务受益范围，提高公共服务的数量和质量，促进社会发展与经济发展协调 [3]。

三、实现公共服务供给侧改革的切入点

（一）建立有效的公共服务需求表达机制

政府提供公共服务、怎么提供公共服务，需要建立了解民意、实现公众参与的渠道、规则和程序。有效的公共服务需求表达机制需要从以下几方面入手：完善人大代表选举制度，优化调整人大代表的组成结构，提高人大代表参政议政的能力；完善基层民主制度；改革信访制度和听证制度，合理划分信访机构的职能，凡是涉及公众利益、公众生活的相关公共服务决策项目都应该纳入听证的范围；要健全听证代表的选择与评判机制。此外，还要积极扩展新的公共服务需求表达渠道。

（二）建立健全公共服务主体供给的多元合作机制

1.在公共服务供给中政府的职能需要重新定位。公共服务供给侧改革对政府职能的转型提出了更高的要求，它考验着政府从自身出发实现内部组织管理机制升级以及从外部调配社会资源的能力[4]。多元化的公共服务供给主体的参与，旨在改变政府在供给公共服务中的垄断地位，赋予其新的职能，主要体现在五个方面：制定并出台促进社会力量参与公共服务供给的相关法律法规；对社会公共服务项目和内容进行动态调整；承担不适合社会力量生产的公共产品的供给责任；对私人部门提供公共产品给予政策扶持；对社会力量参与公共服务事业依法进行监管。

2.建立激励私人部门参与公共服务供给的机制。首先，需要有一個健全的产权制度才能鼓励私人部门参与公共服务的供给。只有产权明晰了，才能使得私人部门在公共服务供给中的权利和利益得到保护，才能吸引私人部门参与到公共服务的供给当中。其次，政府的税收优惠、财政补贴、土地方面的优惠政策等也可以保证私人部门在提供公共服务过程中的利益。最后，可以建立社会力量进入和退出公共服务领域的畅通机制，鼓励社会力量参与公共服务。

3.建立多元主体的合作机制。首先，公共服务的多元供给主体应该有共同的目标，公共服务不同的供给主体的自身目标和利益在多方面的谈判沟通相互博弈的过程形成共同的供给目标，实现公共服务利益最大化。其次，要有互动的协调机制来构建良好的合作关系。要打造优势互补、利益共享、风险共担的平台，发挥出公共服务多元供给主体的凝聚作用。第三，公共服务合作各方应当具有明晰的责任的分担机制，才能防止相互扯皮推诿现象，特别是有了明确的主体责任，政府就有了自身的职责定位，能够监督并引导其他供给主体的严格履职，保证市场和社会供给主体的自主性和有效性。

（三）建立公共服务政府间的协作协调机制，缩小直至消除公共服务供给地区间的差异

要消除公共服务供给地区间的差异，各级人民政府应建立起新的协作机制，探索适应人口流动变化趋势的地区间互惠互助的公共服务供给模式。建立地区间公共服务的转移机制，制定地区间公共服务提供的原则，如地方人民政府之间对差异性公共服务成本提供补偿机制、政府间共同规划开发各种互惠型公共服务项目等，使得退休人员的社会保障、公共医疗服务项目等实现在不同地区间的转接，既有利于人口自由流动，又能减轻人口流入对地方政府造成的财政负担。

（四）促进社会组织的发展壮大，提升公共服务供给主体的专业化水平

社会组织是公共服务供给多元化体系中具有专业化水平的供给主体，公共服务供给体系构建中要逐步提高参与公共服务的社会力量中社会组织的比重，使社会组织、民营供给机构在公共产品供给中实现优势互补、质量提升。在推动社会组织的健康发展中修订一部关于促进社会组织发展的法律法规是十分重要的。目前，我国急需制定一部《社会组织法》并逐步形成一整套完整、规范和支持社会组织发展的法规制度。

参考文献：

[1]林卫斌.供给侧改革的性质及其实现方式[J].价格理论与实践，2016（1）：16-19.

[2]张杰.公共服务创新基本问题探析[J].石家庄学院学报，2010（7）：28-32.

[3]杨宜勇，邢伟.公共服务体系的供给侧改革研究[J].学术前沿，2016（3）：70-83.

[4]国家教育行政学院.建设中国特色公共服务型政府[J].北京：中央文献出版社，2005.