基于土地资源调查的自然资源统一调查方案

闫保银 崔立

摘要 自然资源部成立前各种自然资源由不同主管部门分别管理，而各个部门都根据自己管理的需要，开展多轮自然资源调查工作，但由于调查缺乏统筹与协调，数据缺乏共享互通，导致各类自然资源调查及数据之间存在交叉重叠、相互矛盾等问题，严重影响自然资源在社会建设、国民经济发展以及生态文明建设中的科学利用。本文从自然资源原主管部门的相关职责入手，通过对土地资源与其他自然资源关系分析，界定自然资源的概念、类型、對象、范围、内容，提出基于土地调查的自然资源统一调查方案。

关键词 自然资源；土地调查；数据整合；三维建模

中图分类号 F30 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）22-0291-02

自然资源是建设美丽中国、深化生态文明制度改革的根本载体，是重要资源性资产[1-2]。习近平总书记强调，健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求，并提出“绿水青山就是金山银山，山水田林湖是一个生命共同体”的思想。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求，建立统一的确权登记系统，推进确权登记法治化。2018年4月，自然资源部正式挂牌成立，标志着我国自然资源管理站在了新的起点。自然资源部将水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的海洋资源调查和确权登记管理职责进行了整合，实现对水资源、草原资源、森林资源（含湿地资源）、海洋资源、土地资源、矿产资源等各类自然资源的统一管理[3-4]。

1 自然资源的概念

关于自然资源的相关概念及定义较多，《辞海》对自然资源的定义为“自然资源是指天然存在（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源”，定义较广，内涵和外延随着人类社会的发展会不断变化；我国《宪法》规定“自然资源包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源类型”；《物权法》规定“自然资源包括矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等”；《生态文明体制改革总体方案》提出“山水林田湖是一个生命共同体”；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间”。通过对比以上概念或定义，结合我国目前自然资源调查现状，笔者认为自然资源是指自然界中能被人类用于生产和生活的物质和能源的总称，包括天然形成的及人类作用产生的各种自然物，主要分为陆地自然资源和海洋自然资源[5]。目前，人类对于自然资源的开发利用活动主要集中在陆地自然资源，本文主要对陆地自然资源调查进行了相关分析和研究。

2 自然资源调查对象

自然资源调查根据不同的管理应用需要具有不同的调查对象。从生态文明建设及生态保护角度来讲，自然资源调查主要是对自然生态空间调查，即水流、山岭、森林、滩涂、草原、湿地等；从自然资源资产管理角度来讲，自然资源调查主要对自然资源资产调查，即土地、矿藏、水、生物、气候、海洋等；从自然资源部的职责管理角度来讲，自然资源调查主要是对土地资源、水资源、草原资源、森林资源（含湿地资源）、海洋资源、矿产资源等的调查。自然资源调查应充分结合自然资源部的职责来确定其调查对象。

原水利部门的水资源调查主要包括地表水、地下水调查，水资源调查不同于水利普查，水资源调查范围更广，主要调查水资源的水量、水质、可利用量、可开采量等；原林业部门的森林资源调查主要包括森林、林木、林地调查，森林是林木和林地的复合对象，而林地调查归属于土地资源调查。因此，森林资源调查对象主要是林木资源调查，主要调查林木的林种、蓄积量、覆盖度、林木质量等；原农业部门的草原资源调查主要包括草原、草地调查，草原是草与草地的复合对象，草地调查归属于土地资源调查，因而草原资源调查对象主要是草资源调查，主要调查草的种类、数量、质量、载畜量等；湿地资源调查主要包括河流、湖泊、沼泽、珊瑚礁、滩涂、水库、鱼塘、盐池、水稻田等，是一种侧重于生态保护的资源归类方式，类似于部分土地资源、海洋资源的重新归类；土地资源调查主要调查陆地上所有土地的数量、质量、利用状况等；矿产资源调查主要调查陆地及海洋上的所有矿产资源，包括煤、石油、地热等能源矿产，铁、锰、铜等金属矿产，金刚石、石灰岩、黏土等非金属矿产及地下水、矿泉水、二氧化碳等水气矿产四大类[6]。海洋资源调查主要调查海洋内的各类生物资源、水资源、矿产资源、海洋化学资源等。

由以上分析可以看出，陆地自然资源调查对象主要包括土地资源、水资源、林木资源、草资源、矿产资源等，具有数量有限、开发潜力无限、分布规律等特点。除土地资源外，其他自然资源都是以土地资源为载体，依附于土地而存在。土地利用状况是动态变化的，土地上的相关附着物与对应土地利用状况并不存在一一对应关系，如图1所示，耕地上的附着物可能是牧草、林木等，附着物为林木的土地可能是林地、园地、滩涂等。因此，除土地资源外的其他自然资源调查应以土地资源调查为基础，将各类其他自然资源调查数据以专项调查数据的形式落到土地空间上。

各类自然资源的分类应采用独立分类标准，不宜与土地资源分类进行统一表达。将原森林资源、草原资源调查中的林地、草地分类统一纳入到土地资源分类，水资源、林木资源、草资源、矿产资源等自然资源分类仍可沿用原分类标准。对于水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源信息可以分别从土地资源、水资源、林木资源、草资源、矿产资源等数据中按照相应归类标准进行提取获得。

3 调查思路及方法

3.1 调查思路

结合对自然资源调查对象的分析，自然资源调查可分为2个阶段。首先，基于高分辨率航空航天遥感影像，结合土地资源调查相关规范，查清所有土地资源的土地利用状况，同时按照“所见即所得”的原则查清地表各类自然资源在土地空间上的范围，即河流、湖泊、林木、草等各类自然资源在地表上的空间分布范围；其次，结合水利、林业、农业等部门的基础资料及调查成果，利用GIS、RS等相关技术，采用内业数据整合、外业补充调查、内业数据建库的“内外内”调查模式开展各类自然资源专项调查，查清各类自然资源的数量、质量、类型、立体空间范围等专项调查信息，建立自然资源专项调查数据库。具体流程如图2所示。

3.2 调查方法

3.2.1 数据整合。由于原林业、农业等部门信息化建设水平不一，导致各类自然资源已有调查、管理资料格式不一，介质不同，缺乏统一空间参考，需要针对已有资料情况采用不同技术方法进行数据整合处理，实现已有各类自然资源相关调查成果的数据入库工作。针对纸质图件，采用扫描矢量化的方式实现图形数据入库，具体步骤包括扫描、几何纠正、矢量化采集等步骤；对于纸质调查表格数据，采用数据录入的方式实现属性数据入库；对于电子调查数据，采用数据转换方式实现图形及属性数据入库，数据转换包括格式转换、数据结构转换、数据提取、坐标系转换等步骤。

3.2.2 三维建模。由于各类自然资源之间存在很多空间上的重叠，加上矿产资源、水资源等资源管理的特殊性，采用传统二维数据表达方式进行自然资源数据展示及管理已经难以满足业务管理的需要。因此，需要对部分自然资源调查数据，结合数据管理应用的需要，利用传统三维建模、倾斜摄影三维建模、激光扫描三维建模等建模技术，实现对自然资源调查数据的三维模型构建。

3.2.3 专项补充调查。由于各部门已有资料的现势性、完整性各不相同，数据整合后的各类自然资源调查数据需要结合最新遥感影像及相关调查标准，开展专项补充调查，实现调查数据的更新及补充。由于各类自然资源专项调查涉及很强专业技术知识，且具备所有资源调查业务及技术知识的技术单位目前非常匮乏。因此，外业补充调查可以按照资源类型分别选择相应专业技术队伍开展。

4 结语

综上所述，自然资源调查数据是自然资源部进行自然资源管理的重要基础数据，自然资源部成立后自然资源调查工作迫在眉睫。由于自然资源部刚刚成立，职能还在整合，对自然资源调查的相关顶层设计均未出台，各地都在积极开展相关调查试点及确权登记工作，但都有各自的认识和做法，无法达成统一认识。本文在相关试点经验及文献研究基础上对陆地上的自然资源調查提出了一些建议，以期能为后期自然资源调查工作提供理论借鉴。

5 参考文献

[1] 范振林.新时代下国有自然资源资产管理概况[J].国土资源情报，2018（5）：9-14.

[2] 安娜，殷亚秋.基于国产卫星数据的青海省自然资源调查研究[J].中国高新区，2018（9）：38.

[3] 余姝辰，余德清，彭璐，等.自然资源统一确权登记的相关问题雏探[J].国土资源情报，2018（2）：13-19.

[4] 初禹，丁宇雪.基于3S技术的国土资源综合调查方法研究：以黑龙江省为例[J].测绘工程，2015，24（7）：39-42.

[5] 谢高地，封志明，沈镭，等.自然资源与环境安全研究进展[J].自然资源学报，2010，25（9）：1424-1431.

[6] 汪民.以矿产资源可持续利用促进生态文明建设[J].中国科学院院刊，2013，28（2）：226-231.