南京市六合区耕地实施轮作休耕的现实意义及对策

何玉奎 王克春

摘要 开展耕地轮作休耕制度试点是推进农业供给侧结构性改革的有效手段，是促进农业可持续发展的有效途径，如何實施耕地轮作休耕成为当前农业发展的重要议题。本文阐述了南京市六合区实施轮作休耕的现实意义，分析了存在的问题，并提出了相应的对策，以期为六合区及其他条件相近地区实施轮作休耕提供参考。

关键词 耕地；轮作休耕；现实意义；问题；对策；江苏南京；六合区

中图分类号 S34 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）22-0198-02

六合区属南京北大门，地处北纬32°11′～32°37′，东经118°34′～119°03′。全区耕地面积5.88万hm2，农作物常年播种面积9.87万hm2。六合区为全力推进农业供给侧结构性改革，促进农业可持续发展，自2016年起就积极组织开展耕地轮作休耕制度试点工作。2016年实施耕地轮作休耕2 000 hm2，其中粮绿轮作800 hm2，休耕培肥1 200 hm2；实施区域共涉及5个街镇、16个社区村、34户休耕主体。2017年实施耕地轮作休耕2 000 hm2，其中粮绿轮作673 hm2、深耕晒垡533 hm2、休耕培肥794 hm2；实施区域共涉及5个街镇、24个社区村、100户休耕主体。

1 现实意义

1.1 实施轮作休耕是增强农业发展后劲的需要

以前六合区为增产量保供给，实施“以丰补歉”策略，耕地超强度开发，化肥、农药大量使用，导致农业生态环境透支。通过实施轮作休耕，减少小麦低质低效区种植面积，减轻耕地开发强度，减少化肥、农药的投入，有利于农业面源污染修复，促进农业可持续发展。同时，将水稻与绿肥作物轮换种植，可以调节土壤理化性状、改良土壤生态，实现种地养地相结合，增强农业发展后劲[1]。

1.2 实施轮作休耕是推进农业结构调整的需要

2018年六合区小麦夏收面积2.63万hm2，品种以宁麦13、扬麦20为主，全区小麦平均产量5 086.5 kg/hm2，扣除生产成本（含小麦一季土地租金）后纯收益为137元/hm2。全区小麦面积虽大，但多而不优，竞争力弱的问题日益凸显，尤其是北部街镇丘陵山区土壤贫瘠地区，小麦产量低、品质差，迫切需要通过轮作休耕，调整优化种植结构，减少小麦种植面积，增加优质水稻供给，全面提升农业供给体系的质量和效率。

1.3 实施轮作休耕是发展优质稻米产业的需要

2018年六合区水稻种植面积3.14万hm2，其中粳稻1.61万hm2、籼稻1.53万hm2。种植品种以南粳5055、两优688等优质食味水稻品种为主。近年来，六合区在全省和全市优质稻米评选大赛中，多个优质稻米品牌获得奖项，其中艾津公司的“艾津欧标”、天纬公司的“粳韵”、述林家庭农场的“绿色金陈”、北岸春正公司的“北岸春田”、春景园公司的“吴氏粳米”、宏洲公司的“红舟”等多个优质稻米品牌均产自轮作休耕的实施区域。

1.4 实施轮作休耕是缓解季节茬口矛盾的需要

六合区农作物种植模式以稻麦轮作为主，土地流转率达84%，大部分土地经营权集中在种植大户手上。种植大户为降低粳稻水分，节约晾晒或烘干成本，常常在粳稻收获后直接出售。因此，大部分种植大户都有“养老稻”的习惯。六合区粳稻收获期主要集中在11月上中旬，且收获期较长，部分粳稻甚至延迟到12月收获，严重影响了小麦适期适量播种，导致六合区粳稻茬晚播小麦面积增大，播量过大、分蘖减少，全区小麦苗情不平衡性突出，且小麦产量低、品种差，收获期偏迟，影响下茬水稻种植。通过耕地轮作休耕，可提前栽插水稻，缓解六合区季节茬口矛盾，提升优质水稻的品质和产量。

1.5 实施轮作休耕是实施乡村振兴战略的需要

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，也是2018年中央一号文件的总要求。开展耕地轮作休耕制度试点，探索六合区生态环境有效治理方式，进一步改良土壤、改善生态。通过粮绿轮作，在绿肥盛花期一大片紫色花海熠熠夺目，成为美丽乡村的一道亮丽风景线，可助力乡村旅游的发展。

2 存在的问题

2.1 紫云英长势受多重因素影响

2018年六合区紫云英长势总体不如2017年，究其原因：一是粳稻收获时间过迟导致紫云英播种过晚，影响紫云英生长和产量；二是2017年冬季雨雪较多，田间水稻高茬被大雪压倒，未能及时清理，影响紫云英生长；三是农民种植紫云英水平有待提高，特别是农民普遍缺乏耕地开沟的意识。

2.2 休耕面积不能满足农民需求

六合区农民休耕愿望强烈，需求量大，特别是北部小麦低质低效的丘陵山区，每年2 000 hm2的休耕面积远不能满足农民需求。据2018年摸底调查，六合区北部竹镇、马鞍、冶山3个街镇愿意实施耕地轮作休耕的农民就有342户，休耕规模达7 313 hm2，涉及20个社区村。

2.3 集中连片推进不能优选休耕农民

利用卫星遥感技术开展耕地轮作体耕监测，项目要求实施区域集中连片推进，六合区部分休耕意愿强烈、实施效果较好的其他区域农民就会被排除在外，不能享受国家休耕补助政策，特别是生产优质稻米的适度规模经营主体，也无法实施轮作休耕。

2.4 农业部门缺乏有效的监管措施

部分休耕农民注重眼前经济利益，社会效益和生态效益意识较淡薄，且休耕意愿受天气因素影响较大，难以避免休耕农民自行调整的现象。如休耕农民在休耕申报时积极主动，并签订休耕协议，临到绿肥播种时，若气候条件利于小麦适期适墒播种，部分注重眼前利益的休耕农民便放弃休耕，重新种植小麦，对此农业部门缺乏有效的监管措施，不利于轮作休耕项目的顺利开展。

3 对策

3.1 加大宣传力度，提高农民意识

由于知识和文化水平限制，部分农民认为自己的耕种方式被轮作休耕打乱了，自己的收入也减少了，于是内心很抵触该制度的实施。开展耕地轮作休耕制度试点工作，必须加大宣传力度，让农民充分认识到，在我国经济发展新常态的背景下推进耕地轮作休耕的重要性和必要性，彻底转变传统的“多熟、多产，高产、高效”的农业发展观念，树立“轮作、休耕”是为了今后更快、更好、绿色、可持续发展的理念。因此，为了实施轮作休耕制度，要切实做好前期宣传工作，从根本上改变农民的陈旧观念[1]。

3.2 优选实施区域，凸显休耕成效

在年初和小麦收获期组织人员深入田间地头，开展轮作休耕摸底调查，优选休耕实施区域。六合区小麦产量由南到北逐渐下降，特别是北部竹镇、马鞍、冶山3个街镇，小麦产量低、品质差，属六合区小麦低质低效区。从2018年调查的北部3个街镇种植大户的种植效益来看，小麦平均产量3 754 kg/hm2，扣除生产成本（含小麦一季土地租金），亏损2 699元/hm2。因此，六合区将北部地力贫乏的竹镇、马鞍、冶山3个街镇的丘陵山区、耕作层被破坏、地力部分流失的土地整理项目区作为优先轮作休耕试点区域，最大程度发挥轮作休耕的实施效果[2]。

3.3 确定合理补偿，保障农民利益

一是实施前六合区农业局、街镇农业服务中心、种植大户签订三方轮作休耕协议，保障休耕农民利益和项目顺利实施。二是积极争取财政补助资金，2016年、2017年六合区分别争取省级财政补助资金600万元和520万元，省级补助标准分别为粮绿轮作3 000元/hm2、深耕晒垡2 175元/hm2、休耕培肥3 000元/hm2；连续2年争取区级财政配套专项资金115万元，对实施粮绿轮作的农民进行追加补助，同时为项目实施、效果监测、第三方核查等工作提供经费保障。三是六合区为充分调动休耕农民种植绿肥积极性，提升绿肥种植管理水平，在省级补助标准的基础上，根据第三方核查绿肥盛花期田间长势结果给予考核追加补助[3]。

3.4 强化技术支撑，夯实休耕基础

一是六合区成立轮作休耕技术指导小组，负责实施区域的技术指导、宣传培训、效果监测等工作，并分街镇开展轮作休耕技术培训和巡回指导，对面积较大、任务较重的休耕农民实行重点指导；二是组织召开轮作休耕技术培训会和现场观摩会，提升农民休耕作业水平和效果；三是在实施区域建立效果监测点，聘请第三方检测机构分别在项目实施前后采集土样检测土壤成分、理化性状等，跟踪调查轮作休耕效果；四是通过六合农林信息网、报纸、电视等媒体，多渠道、多形式广泛宣传耕地轮作休耕的重要意义和相关要求，通过典型示范、经验交流等方式，宣传工作成效，营造休耕氛围[4]。

3.5 严格监管核查，确保实施效果

一是六合区在项目实施之初，委托第三方中介机构对项目实施情况进行全程跟踪核查，根据核查结果，经公示无异议后，发放补助资金；二是在试点过程中，强化对休耕物资的监管，通过政府采购中心公开采购休耕物资，并对休耕物资抽样封存送检；三是区农业局会同相关部门对项目实施过程进行监督检查，重点检查休耕面积、补贴公示、措施落实等情况，及时发现和处理问题；四是嚴格按照项目资金管理要求，加强项目预算与财务监管，确保项目资金实行专账管理、专款专用。

3.6 结合稻米开发，形成自觉休耕

在当前全面推进农业高质量发展的大背景下，生产开发优质食味稻米、打造优质稻米品牌是助推农业转型升级、提质增效的有效手段和措施，实施轮作休耕有利于提升稻米品质和产量，增加优质稻米供给。通过休耕政策扶持，鼓励农民实施轮作休耕，在实施过程中引导农民把轮作休耕和优质稻米生产开发有机结合起来，让休耕农民在优质稻米生产开发中获得丰厚利润，使轮作休耕成为农民的自觉行为，推动轮作休耕制度长效机制的形成。

4 参考文献

[1] 黄国勤，赵其国.江西省耕地轮作休耕现状、问题及对策[J].中国生态农业学报，2017，25（7）：1002-1007.

[2] 杨文杰，巩前文.国内耕地休耕试点主要做法、问题与对策研究[J].农业现代化研究，2018，39（1）：9-18.

[3] 黄国勤，赵其国.中国典型地区轮作休耕模式与发展策略[J].土壤学报，2018，55（2）：283-292.

[4] 谢花林，翟群力，卢华.我国耕地轮作休耕制度运行中的监督机制探讨[J].农林经济管理学报，2018，17（4）：455-462.