耕作层土壤剥离再利用的必要性及建议

李卓琳

摘要 从耕地政策、农业可持续发展及生态环境保护3个方面阐述了耕作层土壤剥离再利用的必要性，分析耕作层土壤剥离再利用存在的问题，并提出相应的建议，以期促进耕地耕作层土壤资源的有效利用。

关键词 耕作层土壤剥离；必要性；问题；建议

中图分类号 S151.9 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）22-0190-02

伴随我国经济社会发展，新增建设用地占用耕地的数量逐年增加。在建设占用耕地“占补平衡”的新要求下，优质耕作层土壤资源的巨大浪费与补充耕地的数量和质量难以达到被占耕地的标准之间的矛盾日趋明显。建设占用优质耕地的耕作层土壤剥离再利用作为实现建设占用耕地“占优补优、质量平衡”的新方法，是当前土地利用学术界研究的热点[1-3]。本文通过梳理耕作层土壤剥离再利用工作中存在的问题，并提出相关建议。

1 耕作层土壤剥离再利用的必要性

1.1 实施耕地“占优补优”政策的需要

耕作层土壤是指在土壤剖面中最靠近地表、有机质和微生物含量最多、对地力快速恢复和植物生长最有利的表层土壤，它是一种稀缺的、具有重要生态价值的基础性资源。由于大量优质的耕作层土壤未经剥离再利用而被直接占用，导致耕作层资源浪费严重。此外，我国优质耕地后备资源贫乏，通过后备资源开发补充耕地而实现“占优补优”面临空前压力。充分利用可剥离耕作层土壤，将其用于中低产田提质改造，是遏制耕作层资源浪费、保障补充耕地质量的有效途径[4-5]。

1.2 保障农业可持续发展的需要

利用可剥离优质耕作层土壤对中低产田进行提质改造，符合我国对农业实行宏观调控的方向，是增强农业可持续发展的重要措施。早在1999年，国家就提出农业发展要适应新形势需求，由过去改造中低产田与开垦宜农荒地的改增结合，转移到以中低产田改造为主，把农业发展与保护环境结合起来。耕作层土壤剥离再利用是改善农业生产条件、提高粮食产能、增加农业产值、推动农业经济发展的重要举措，是改善农业生态环境和提升农田防灾能力的重要手段，对提高农民收入、促进土地流转、发展现代农业具有重要的意义[6]。

1.3 保护生态环境的需要

通过利用可剥离优质耕作层土壤进行中低产田提质改造，是集约节约用地及充分挖潜土地潜力的必然需求[7]。耕作层土壤资源作为耕地生产及生态系统的宝贵核心，具有生态功能及对应的生态价值，对于我国生态保护及环境质量具有不可替代的重要性。

2 耕作层土壤剥离再利用存在的问题

2.1 资金来源难以保障

目前，国家针对优质耕作层土壤资源剥离再利用工作尚处于“鼓励”层次，不要求新增建设占用耕地必须剥离优质耕作层土壤资源，用地单位占用耕地只要缴纳耕地开垦费即履行了补充耕地的法定义务；而开展优质耕作层土壤剥离再利用工作需要经过剥离、运输、临时储存与管理、覆土等环节，经费投入量大，建设投资成本高，两者之间的反差导致建设用地单位无主动开展耕作层土壤剥离工作的意愿。若由政府单独出资，则政府工作积极性低，资金落实困难，实施阻力大。

2.2 资金投入标准不明确

关于耕作层土壤剥离所需要的资金规模和使用管理，我国现行法规中无明确的标准和原则，资金的使用范围也缺乏清晰的制度规定。剥离耕作层土壤再利用总成本测算主要参照土地整治项目设计工程量进行，资金投入没有统一的标准。剥离利用各环节成本可变因素多，且耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等相关规定中均缺乏用于耕作层土壤剥离和运输的相关依据[8]。

2.3 行政责任主体不明确

在优质耕作层土壤剥离再利用工作的实施过程中，由于包括调查规划、剥离、运输和利用等环节，需要土地管理部门、环境保护部门及相关建设部门等多个部门的共同参与，故存在行政管理分工不明确、职责不明晰、剥离工作衔接不协调等问题。在政策、资金等方面，一方面配套政策不够完善，制度保障体系不够健全，缺乏保障政策、制度有效运行的机制；二是缺乏成本、利益監督机制，资金来源和使用管理、相关扶持政策和奖惩措施等都缺乏明确的制度规定，导致基层政府部门的工作职责混乱、积极性不高。

2.4 农民主体积极性低

城市及小城镇周边地区的村民由于一、二产业的经济效益相差巨大，对于农业种植积极性较低，大多青壮年农民选择外出务工或将土地大部分流转，交给农业合作社种植经济作物。村民对剥离耕作层土壤再利用于中低产田提质改造积极性不高。

3 耕作层土壤剥离再利用的建议

3.1 对耕作层进行土壤污染风险评定

在开展耕作层土壤剥离工作之前，应对其进行污染风险评价，进一步研究取土区的土壤污染问题，在充分考虑耕地质量和污染风险的前提下对非农建设占用的耕地进行耕作层土壤资源剥离土方量测算。与此同时，在耕作层土壤存储及二次转运阶段应深入研究，防止土壤结构恶化、土壤肥力流失等问题出现。

3.2 引导成立耕作层土壤资源交易公司

对于剥离出来的优质耕作层土壤资源无处堆放或剥离与利用时序不对等的建设项目，为避免资源流失，可发挥市场机制的调节作用，建议地方政府引导成立优质耕作层土壤资源交易公司，实行企业化运作。对不能及时利用的土壤进行集中存储管理，利用市场手段来解决耕作层土壤剥离的存放和利用问题，并对耕作层土壤实行有偿使用。地方政府可以把剥离的耕作层土壤按照一定价格标准出售给耕作层土壤流转公司，由流转公司负责耕作层土壤的存储与调配。在需要耕作层土壤的地区，由社会投资主体向流转公司购买。这样既可以盘活资金，有效降低相关成本，使耕作层土壤剥离工作达到经济最大化，又能解决建设项目用地单位自行剥离与利用无法同步对接的难题，确保剥离利用工作规范有序实施，实现“自由交易、即剥即存、即需即有”，最大程度地保护耕作层土壤资源，减少宝贵的耕作层土壤资源浪费。

3.3 完善相关法律体系

基于《土地管理法》，针对土地改良、耕地整理、土壤污染防治、剥离耕作层土壤运输及表层土壤保护等，从不同方面对耕作层土壤剥离和再利用制订专门的政策法规，并明文规定将耕作层土壤剥离与再利用列为用地单位实施耕作层土壤剥离复垦工作的重中之重。通过制订具体而明确的法律条文和完善评价、运输、存储、管护、利用等环节的相关技术标准，保证各环节在执行时有据可依，真正做到耕作层土壤剥离工作定位准确、要求具体。同时，对浪费耕作层土壤、耕作层土壤剥离利用不达标或在开发建设、土地改良过程中不按要求进行耕作层土壤剥离再利用的建设工程，除了进行经济惩处以外，也应采取一定的法律制裁措施，以保证刚性要求的稳步实现。

3.4 加大试点力度，验证工作效益

针对剥离耕作层土壤再利用于中低產田提质改造潜力的可行性与准确性，目前尚无明确的技术标准及有效验证，接下来应推进耕作层土壤剥离再利用项目建设、增加试点项目数量和加快项目实施步伐。在试点项目建成后对补充耕地进行质量评价，确定剥离耕作层土壤再利用工作所能产生的经济效益及社会效益。

4 结语

耕作层土壤的剥离再利用研究工作正有序推进，并且取得了一定的成效，但我国这方面的实践工作尚处于起步阶段，相关理论与方法仍处于探索阶段，尚未形成成熟的理论体系和技术指导。随着耕作层土壤剥离再利用工作的开展，相关政策、理论与方法的研究将会更加深入。

5 参考文献

[1] 刘洪.诌议我国的耕作层土壤剥离再利用[J].农业开发与装备，2017（12）：135.

[2] 徐阅.表土剥离优化利用研究[D].长春：吉林农业大学，2017.

[3] 胡传景，蒲玲媛.构建耕作层土壤剥离再利用机制[J].中国土地，2016（4）：22-23.

[4] 刘新卫.国内耕作层土壤剥离再利用研究与实践进展[J].贵州农业科学，2016，44（2）：172-176.

[5] 牛光辉，彭梓淦，谭晓.关于表土剥离有关问题的探讨[J].中国水土保持，2014（4）：20-22.

[6] 刘新秋，冯喆，左宏亮.征地中的表土剥离与再利用分析[J].农业与技术，2011，31（2）：63-67.

[7] 朱先云.国外表土剥离实践及其特征[J].中国国土资源经济，2009，22（9）：24-26.

[8] 蔡洁.耕作层土壤剥离再利用的若干问题探讨[J].浙江国土资源，2008（3）：42-43.